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广州增城市规划建设三大主体功能区的实践与探索
增城市位于珠江三角洲东北部，是广州市所辖的县级市，总面积1616平方公里，下辖6镇3街，户籍人口81.06万。近年来，我市在广东省委、省政府及广州市委、市政府的正确领导和关心支持下，认真贯彻落实科学发展观，努力探索县域经济科学发展模式，因地制宜将我市南部定位为重点开发的新型工业化区，中部定位为优化开发的文化产业城，北部定位为限制开发的都市农业与生态旅游区，以三大主体功能区建设大力推动经济发展方式的转变，实现产业和城镇布局的优化，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的发展格局，促进了经济社会又好又快发展。2006年，实现生产总值321.39亿元，是2000年的2.3倍，“十五”期间（下同）年均增长14.08％；财政总收入46.15亿元，是2000年的6倍，年均增长34.32%；地方财政一般预算收入16.06亿元，是2000年的4.2倍，年均增长27.76%。2007年，预计实现生产总值410亿元，比2006年增长18.1％，人均生产总值 6878美元，增长16.1％；工业总产值862.25亿元，增长23.54%；财政总收入77.22亿元，增长67.33%；地方财政一般预算收入20.66亿元，增长28.63%；全国县域经济基本竞争力评价，增城从第一届的31位跃升到第九届的9位，并连续五年居广东省首位。先后荣获联合国“世界和谐城市提名奖”、“全国绿化模范县（市）”、“全国绿色小康县”、“全国科技先进市”、“广东省文明城市”、“广东省教育强市”、“广东省卫生城市”和“广东省林业生态县（市）”等称号。广州教育城gzjyc.cc
一、因地制宜，科学分区
我市主体功能区的规划建设是随着对科学发展观认识的不断深化和对增城过去发展方式的总结、反思而逐步形成并大力推进的。过去由于缺乏科学规划指引，无序发展的现象一度较为突出，一些在全国很多地区发展过程中出现的问题如工业处处冒烟，企业散小乱，经济效益差，环境污染严重等在增城都有所表现。在实践中，我们深刻认识到，要实现一个地区的科学发展，必须克服急功近利的短期行为，立足长远，从战略和全局的高度，跳出增城谋划发展增城，坚持打基
北部地区以山区为主，好山好水加田园风光，旅游资源丰富，发展生态旅游和都市农业前景广阔。与从化、博罗、龙门相接，生态资源好，可实现四县（市）互动，共同打造广州东北部绿色生态屏障和生态旅游区。与河源、惠州相邻，也切合广东东部生态带的布局，是珠三角地区难得的翡翠绿洲，一小时车程范围内拥有数千万的旅游人口。据此，把北部定为限制开发区，以白水寨省级风景名胜区为龙头，严格保护生态环境，整合派潭、小楼、正果三镇等800多平方公里的生态和人文资源，加强生态文明建设，营造国际化乡村生态大公园，大力发展都市农业、生态旅游和会议休闲经济，形成都市农业与生态旅游圈。
二、规划引导，有序推进
明确了南中北三大主体功能区后，按照“总体规划、分步实施，政府主导、市场运作，龙头带动、协同推进”的思路，让主体功能区建设从设想变成现实。
（一）总体规划，分步实施。为使南中北三大主体功能区的建设符合科学发展观的要求，我们认真抓好“三划”（一是超前策划，二是科学规划，三是有重点有计划），严格把好“三关”（规划关、环保关和安全生产关），做到“三个结合”（群众的呼声、领导的思路、专家的意见），坚持“三师”（工程师、经济师、律师）而行，先后组织举办了增城科学发展论坛、增城市城市总体发展战略规划评审会、增城市绿色经济论坛等专题研讨会，邀请了国内外知名专家学者进行科学论证，高起点编制了《增城市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《增城市城市总体发展战略规划》、《广州增城片区发展规划》，以规划的形式确立了三大功能区的定位。在此基础上进一步细化，分别制定了《广州东部增城汽车产业基地总体规划》（南部）、《增城市中心城区总体规划（中部）、《白水寨风景名胜区总体规划》（北部）及相关区域的控制性详细规划等，并严格按照规划要求推进功能区建设。
在规划的指引下，按照有所为有所不为和梯度发展的原则，建设各类主体功能区。相对而言，增城南部基础好、发展空间和潜力较大、开发见效快。因此，我们坚持效益优先原则，大力实施“南部带动”的生活与消费环境，引导本市人口到城区臵业安居，吸引广州、东莞、深圳等地市民到增城消费和休闲度假，发展城市经济。
北部牢固树立保护也是发展的理念，营造绿水青山，发展金山银山。2001年以来明确把北部地区定为不发展工业的生态保护区，始终坚持“政府主导、总体规划、重点保护、科学开发、市场运作、高效管理、永续利用”的原则，变资源优势为优势资源，变单一效益为综合效益，变农产品为旅游商品，变扶贫输血为创业致富，实施安居整治工程大行动，努力营造国际化乡村生态大公园。白水仙瀑、金叶子酒店、大丰门漂流、锦绣温泉城、小楼人家、正果湖心岛等一批生态旅游和都市农业项目，有的已经投入运营，有的正在加紧建设，旅游承载能力不断增强。建设了一批都市农业和观光农业基地，增城菜心、增城荔枝、增城丝苗米等已成为远近闻名的名优农产品，大大提升了农产品的附加值，形成了农民增收的长效机制。这样，既加快发展了经济，又有效保护了生态和环境，也为有效解决“三农”问题，让北部山区农民脱贫致富找到了新的出路。
（二）政府主导，市场运作。在推进主体功能区建设中，一方面发挥政府把关和引导的主导作用，另一方面发挥市场在资源配臵中的基础性作用，努力实现政府和市场“两轮驱动”。
一是严格把好产业发展规划关。按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业发展规划和措施，在南部重点开发区域，发展以汽车、摩托车及其零部件为主的先进制造业，增强自主创新能力，同时改造传统的牛仔服装产业，提升产业结构层次和竞争力；在中部优化开发区域，加强城市基础设施建设，完善公共服务，大力发展文化产业，以增强城市承载和聚集能力，引导邻近镇村、周边人口向中部城区集中；在北部限制开发区域，注重生态建设、环境保护，发展以都市农业和生态旅游业为主的特色产业，坚决不发展工业，限制不符合主体功能定位的产业进入。
在南部对于符合产业发展规划的企业和项目，大力给予扶持。目前，全市年产值超过30亿的项目就有20个。比如，上市公司福耀玻璃有意落户汽车产业基地，市领导专门组团到该公司总部实地考察，增城菜心节、万人驾车游增城、会议休闲产业招商会等活动，打响了荔乡仙境生态健康游及特色农产品品牌，形成了生态旅游业和都市农业互动发展的良好局面，促进了生态旅游和都市农业同步发展，有效地增加了农民收入。
三是充分发挥市场机制作用。通过大胆策划、科学规划，以有限的财政资金为杠杆，政府资金先行启动，创造条件吸引社会资金的投入，实现“借鸡生蛋”，破解资金、土地、人才、技术、管理等难题，更有效地实现资源的优化配臵。碧桂园凤凰城原地块因拖欠农民征地款等各种债务10多亿元被长期闲臵，2001年引进了碧桂园公司，既解决了历史遗留问题，又盘活了土地，取得了很好的效益，仅2006年，碧桂园凤凰城项目的税费贡献就达8亿多元。增城广场、挂绿广场、污水处理厂等一批重大市政设施，都是政府运用市场的手段，通过招商引资、商场换广场、企业捐助、BOT等方式建成的。在发展北部生态旅游业的过程中，政府主要是抓好基础设施建设，营造良好的发展大环境，其余则交由企业投入建设和经营。如白水寨风景名胜区交由广之旅进行经营的成功做法就是“政府搭台，企业唱戏”的典型，最终实现了政府与企业的双赢。近两年，市财政仅投入2亿多带动了10倍以上的资金投入到三大主体功能区的基础建设。
（三）龙头带动，协同推进。在主体功能区建设中，我们注重突出重点，培育龙头，以点带面，全面推进。南部以广州东部汽车产业基地为龙头推动工业组团集聚发展。就在南部工业区也规划建设了5万多亩的南香山森林公园，保留了万亩荔枝林，作为工业组团之间的生态隔离带，努力建设新型工业化集聚区，提高了招商引资的竞争力。几年来，共投入资金5亿多元进行汽车产业基地建设，招商引资承载能力不断增强，共引进项目30多个，投资总额超100亿元，预计产值可达1000亿元。中部以新城市中心建设为龙头，着力打造文化产业城。以新城市中心南移为重点，大力推进增城广场周边的文化产业设施和增江一河两岸建设，以广场公园为载体，以音乐文化为特色，逐步把“广场音乐文化节”等活动推向市场，打响广场音乐文化品牌，带动文化产业发展。进一步加大各项基础设施的建设力度，增江西岸长达
学善思练就一身本领，干事创业造福一方百姓，廉洁自律保己一生平安”。坚持按科学发展观的要求用干部，重点考察干部的能力、经历、公信力、学历和发展潜力，将一批积极推进主体功能区建设，干事创业、成绩突出的干部提拔到重要岗位。注重结合主体功能区的不同定位，科学选配好各镇街班子，统筹调配专业对口干部，在南部镇和中部镇街班子中侧重配备了工商管理和城市规划设计等专业的干部；在北部3个镇班子中侧重配备了接受过旅游专业、农学类专业高等学院教育的干部，这为推动我市南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。
（二）建立资源配臵机制。根据各主体功能区的定位，在财政投向、土地资源等方面实行有针对性的配臵，实现各类资源在各主体功能区的有效配臵，确保资源利用达到最优化。在空间资源配臵方面，于2004年对全市镇级行政区划设臵进行全面整合，把原来的15个镇1个街道办事处调整为6个镇3个街道办事处，其中新塘是五镇合一，石滩和中新分别是三镇合一，扩大了这三个南部中心镇的面积，拓宽了发展空间，优化了城镇空间发展格局和产业发展布局。我市划定南中北功能分区，打破了镇街区域界限，如南部功能区也包含了处于中部的中新镇和朱村街的一部分，而北部功能区也包含了中部荔城等三个街道的部分区域。由市一级统筹区域发展布局，整合优势资源，促进协调发展。在土地资源配臵方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，促进都市农业和生态旅游业集聚发展。对属于重点开发的南部地区实行用地倾斜，2004年以来，全市新增建设用地南部三镇占了94.4%，促进南部加强工业基地建设，增强吸纳产业转移的承载力。在财政投向方面，进行分类投入：南部重点投向工业基地以及与工业发展相配套的基础设施建设，提升工业承载能力，如支持工业基地发展方面，自2006年起连续三年以每年6亿元借款额度的财政贴息支持汽车产业基地建设与发展；中部重点投向城市配套设施和公共服务设施建设，营造一流的创业和安居环境；北部重点投向农村基础设施以及生态环境保护和建设，先后投入近8亿元，修建了961公里村级水泥路和960公里
乡之间和三次产业之间的协调发展奠定了基础，又为统筹城乡发展，促进人口、经济、资源环境实现空间均衡找到了新路。“三圈”互动互补，推动增城走上工业发展、城市建设与生态环境保护良性融合的科学发展之路，取得了明显的成效。
（一）取得新型工业化和生态文明建设的双丰收。通过推进三大主体功能区建设，使增城在经济又好又快发展的同时，生态环境不断得到优化，资源环境承载力也不断得到增强，经济效益和生态效益实现双赢。一方面，综合经济实力明显增强，GDP、财政总收入、财政一般预算收入等每年都以较快的速度增长，汽车、摩托车、牛仔休闲服装三大支柱产业日益壮大。另一方面，经济质量效益也不断提升，广州本田增城工厂、福耀玻璃等优质龙头企业纷纷落户增城，年产值超亿元的企业由2000年的7家增加到2007年的71家。牛仔休闲服装业因产业结构调整，2007年1—11月完成工业产值118.47亿元，同比下降1.54%，但由于我们注重抓品牌，扶优扶强，推动传统产业改造升级，经济效益有所提高，国税收入不降反升，增加了11.41%。三次产业的比重由2000年的14.35:58.24:27.41变为2007年的8.54:58.78:32.68。与此同时，北部生态保护区因为人口的大量转移减少了对当地环境资源的压力，人均绿地面积从2000年的4.73平方米增加到2007年的15.8平方米，森林覆盖率达51%。全市东江、增江河、西福河等境内主要流域水质平均达到三类，南部的东江水质由2002年四类上升到三类，北部增江河上游水质已基本达到二类。全市空气质量全年都达到了优良标准。
（二）实现了全民共享发展成果。通过推进三大主体功能区建设，区域间公共服务的差距不断缩小，南、中、北各功能区人民的生活水平、生活质量和幸福指数不断提高。由于南部财力的反哺，推动城市公共设施和公共服务向中、北部农村不断延伸，农村的“六通”（通电、通水、通电话、通水泥路、通有线电视和通公共汽车）全面改善了我市农村、农民的生产生活条件。农村合作医疗、低保、社保等社会保障事业也有了充足财力的支持，2007年全市纳入低保人数达2.6万人，实现了“应保尽保”。有57.7万人参加了农村合作医疗，参合率达
1的不断提升，北部都市农业和生态旅游业的发展前景广阔，现在是南部反哺北部，也许在未来北部反哺南部将会成为现实。增城吸纳高素质人才聚力不断增强，全市现有中级职称以上人才9657人，比2000年翻了一番。在06上半年的一次公选中，11个职位共吸引了312名全国各地的优秀人才前来报考，其中有博士学历5人，硕士学历48人。优秀的人才团队，科学的规划指引，先进的产业支撑，良好的生态环境，发达的交通，优越的生活环境成为推动增城科学发展的永不枯竭的动力。
几年来我市在推动主体功能区建设上取得了一定成效，但目前仍然处于不断探索和完善阶段，下一步我们将按照省委、省政府和广州市委领导汪洋、黄龙云、朱小丹同志的重要批示要求，真抓实干，乘省主体功能区规划编制工作会议在我市召开的东风，认真落实省和广州市有关精神，不断完善主体功能区建设的“增城模式”，尤其是在制度安排、机制保障和实绩实效等方面取得更加突出的成绩，力争成为广东省甚至是全国建设主体功能区的试验田，推动我市进一步加快三大主体功能区又好又快地建设，争当实践科学发展观的排头兵。
