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我观中国海洋力量整合问题
交通运输装备与海洋工程学院
救助与打捞工程 2010-1
赵雷
学号：2220102212
我观中国海洋力量整合问题
摘要：在我国海洋力量整合之前，海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。2013年，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其下属中国海监总队、原公安边防海警部队、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法，同时接受公安部业务指导，这是无疑是一个历史性的跨越。然而，此次改革利弊如何，笔者在本文中阐述了自己的观点。
关键词：国家海洋局 海洋力量 整合 效率
一、国家海洋局概况 1.1、国家海洋局简介
国家海洋局是由中华人民共和国国土资源部管理的国务院部委管理的国家局；其最早，是根据1964年第二届全国人民代表大会常务委员会第124次会议决议成立的；负责管理海域，制定相关政策。2013年，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家海洋局及其下属中国海监总队、原公安边防海警部队、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法，同时接受公安部业务指导。
1.2、国家海洋局机构职责
（一）负责起草内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架及其他海域涉及海域使用、海洋生态环境保护、海洋科学调查、海岛保护等法律法规、规章草案，会同有关部门组织拟订并监督实施海洋发展战略以及海洋事业发展、海洋主体功能区、海洋生态环境保护、海洋经济发展、海岛保护及无居民海岛开发利用等规划，推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制。
（二）负责组织拟订海洋维权执法的制度和措施，制定执法规范和流程。在我国管辖海域实施维权执法活动。管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷。负责海域使用、海岛保护及无居民海岛开发利用、海洋生态环境保护、海洋矿产资源勘探开发、海底电缆管道铺设、海洋调查测量以及涉外海洋科学研究活动等的执法检查。指导协调地方海上执法工作。参与海上应急救援，依法组织或参与调查处理海上渔业生产安全事故，按规定权限调查处理海洋环境污染事故等。
（三）负责组织编制并监督实施海洋功能区划，组织拟订并监督实施海域使用管理制度，组织开展海岸线和沿海省际间海域界线勘定工作，组织起草专属经济区和大陆架人工岛屿、设施和结构的建造、使用管理办法并监督实施。
（四）负责组织拟订海岛保护及无居民海岛开发利用管理制度并监督实施，按规定负责我国陆地海岸带以外海域、无居民海岛、海底地形地名管理工作，制定领海基点等特殊用途海岛保护管理办法并监督实施。
（五）负责组织开展海洋生态环境保护工作。按国家统一要求，组织拟订海洋生态环境保护标准、规范和污染物排海总量控制制度并监督实施，制定海洋环境监测监视和评价规范并组织实施，发布海洋环境信息，承担海洋生态损害国家索赔工作，组织开展海洋领域应对气候变化相关工作。
（六）负责拟订海洋观测预报和海洋灾害警报制度并监督实施，组织编制并实施海洋观测网规划，发布海洋预报、海洋灾害警报和公报，建设海洋环境安全保障体系，参与重大海洋灾害应急处置。
（七）负责组织拟订并实施海洋科技发展规划，拟订海洋技术标准、计量和规范，组织实施海洋调查，建立推动海洋科技创新的机制。
（八）负责组织开展海洋经济运行综合监测、统计核算、评估及信息发布工作，研究提出优化海洋产业结构的政策建议。
（九）负责开展海洋领域国际交流与合作，参与涉外海洋事务谈判与磋商，组织履行《联合国海洋法公约》、《南极条约》等国际海洋公约、条约和协定，承担极地、公海和国际海底相关事务。
（十）承担国家海洋委员会的具体工作。承办国务院、国家海洋委员会和国土资源部交办的其他事项。【1】
二、国家海洋局重组改革 2.1、重组改革的方案内容
我国现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。方案提出，现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，将进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。
同时，方案还提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。
2.2、国家海洋局重组改革后的变化
在国家海洋局重组之后，其主要职责变更为：拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，2
监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。【2】
三、国家海洋局重组改革后的效率问题
重组国家海洋局，集中相对执法权，意义十分重大。海洋局对海洋执法事务，进行属地化综合，可以解决不同部门职责分散、重复及飞机舰船重复购置、人员队伍重复建设等问题。这样不仅可以提高国家海洋力量的运营效率，还能为国家节省大笔钱财，可谓一石二鸟。
同时，我们还应该看到，海洋执法和搜救不同于陆地执法和搜救，投入大且事物相对分散，一次任务初级，如果仅仅完成单项任务，成本收益性价比不高，浪费很严重。很多国家的经验是，组建国家海岸警备队。这不仅可以和国际接轨，还可以解决领海权利的国际争端、为保护海洋战略资源提供强有力的支持。和平时期主要进行海上演练和搜救任务，战争时期还可以作为一支强大的海军预备队，甚至直接参与到海洋战斗中，如此可以充分地发挥这支队伍的作用，为国家减少了许多冗杂的编制，可以节约大量人力物力。【3】
不仅如此，想要更加完善地去保护我国海洋权利的能力，光靠地方政府和分散在各个部门的路上执法力量的海洋延伸，显然是远远不够的。所以，组织海洋执法的“国家队”，以国家的力量和资源更能够胜任间距的海洋保护和维权重任。
然而，从另一方面来看，执法权集中未必一定有效。因为每一项执法，其实都是很专业的。在陆地上，很多执法权基本上都分散在各个部门。没有必要，也不可能在中央层次成立陆地局，然后成立国家陆地委员会，来协调统筹整个陆地的执法。海洋也是一样的，把它变成一个省，没有必要，也是不现实的。因为这个“省”地域太大，而且和陆地关系太密切，很难分割。把它变成一个局，集中所有的执法权，结果还是需要各个省来进行管理。海洋执法权相对集中之后，虽然管理上集中了，但海洋和陆地密不可分，依然需要陆地每一个地区的政府的强力支持，而这不可能都事事去找国家海洋委员会去协调。这和外交部很像，虽然相对集中力各个部门的外事和地方的外事，然而在全面开放的年代，各个部门和地方依然会有自己的“外交”活动。所以，海洋执法权集中虽然有利于国家层面开展海洋保护，有利于国家利益的实现，但海洋资源的开发利用就有可能因此削弱，因为这样的集中垄断了其他部门和地方的必要的海洋职能，恐怕会得不偿失。【4】
四、总结
在我国海洋力量整合之前，长期以来，我国的海洋管理特别是海洋执法力量分散，关于重复检查、效率不高等方方面面的议论很多，很多人都说是“五龙治海”，甚至是“九龙治海”。此次改革将众多的海洋力量进行整合，就是为了解决这个问题。
诚然，在过去，我国海洋处于多个部门进行海上执法的状态。现在进行了整合，中国海警局的设立表明，我们国家在管理海洋、维护海洋权益方面，从体制上进行了探索和提高。同时，对于改变我国海上执法比较分散的状态也有重要作用。此前，我国的海洋执法部门存在条块分割、多头管理的情况，海洋管理体制不成熟，导致海洋管理存在重叠和盲点，管
理比较困难。比如遇到渔业维权问题时，海监受限于执法范围，但渔政又出现执法能力达不到的情况，这样就可能出现盲点。成立中国海警局是我国在海洋机构设置上的突破，意义重大，在我国海洋管理历史上是个里程碑。在我看来，这只是我国海洋力量不断壮大、海洋管理体系不断完善的一个开始。
此次重组改革不仅意义深远，还十分符合“十八大”提出的建设海洋强国的战略目标，有利于这个目标的实现。体现了我国在海洋事业发展中，保持战略发展节奏的举措，同时也是对海洋争端频发的一个回应。由于近年来我国海洋争端频发，海洋执法应对不足，改革后，客观上能提高海洋执法力度和效率，更好地维护海洋权益。国家海洋权益的维护本质上要靠科技和经济发展。就拿当时比较热门的钓鱼岛事件来说，由于当时我国海洋力量混杂，各种活动都需要纷杂的手续，许多申请都很难快速地解决和实行。故而许多科学家赴钓鱼岛进行科学研究的申请迟迟得不到相关部门的认可和批准，这无疑严重阻碍了我国对于钓鱼岛周边海洋环境的研究和发展。而相比之下，日本不仅批准这些科研活动，还大力鼓励其科学家到那里去做科学研究，因此日本研究钓鱼岛的论文很多，而我国则是寥寥无几。所以，很多科研人员希望国家海洋局在改革之后能够更多地支持和鼓励这些科学研究活动。不仅如此，在另一方面，如此还能够促进我国经济的发展，一举两得，何乐而不为呢？
国家海洋委员会主要是协调统筹的作用，因为我国的涉海部门有很多，国家海洋局属于主体部门，其他还包括农业部、交通部、环保部、科技部等十几个部门均涉及海洋管理。从海洋生态保护方面讲，海洋生态的破坏可能不仅仅是海洋自身因素，也可能是沿海陆地的生态破坏造成。在环境监察过程中，可能会出现环保部门“不下海”、国家海洋局“难上岸”的问题，所以两部门的协调尤为重要。以食品安全监管为例，当发生一个卫生事件时，中央会设立一个食品安全小组，涉及医疗、工商、市场管理、公安等多个部门。国家海洋委员会承担的是类似功能，涉及海洋管理、建设、规划、战略发展时，需要一个更高的部门统筹协调。把不同部门的责、权、利进一步整合，更好地进行海洋的综合管理和开发。所以说，成立国家海洋委员会符合我国国情，这是我国海洋事业自身发展的需要。海洋机构的改革是有机地统合，而不是机械地整合，海洋和陆地有不同的水文特征，出现管理上的交叉是常有之事，需要一个更高层次的机构来统筹协调。在其他国家，涉海部门往往也有多个，不同国家采用不同方式，有整合一起统一管理的，也有分散管理的。按照中国目前经济发展的水平，以及融入世界经济一体化的需要，设立有综合协调能力的委员会，能发挥它应有的作用。【5】
中国海警局隶属于国家海洋局，单从形式上来看，它只不过把之前分散的力量整合起来，共同进行海上执法，总体会保持行政执法、公务执法的职能。而美国的海岸警备队、日本的海上保安厅、韩国的海上警察厅有军事化的特点，属于海上警察部队，它们有时担任军事执法的职能。所以，从力量上来讲，两者还是没有可比性。但是，中国海警局接受公安部指导，边防海警的加入，对于海洋巡航执法的力度的确会加大，毕竟边防海警属于武装力量，巡航的船只上会配有武器，海警具有一定的纪律性和战斗力。而这只是我国海洋力量发展的第一步，这支队伍任重而道远。
还有一点，此次改革还有利于我国海上搜救体系的完善和搜救能力的提升。作为一名救捞人，我十分高兴。而对于是否应该将海事局和救捞系统统一划归新的国家海洋局的领导的问题，我认为不能操之过急。应该等重组改革后的国家海洋局真正运营一段时间以后，在大 4
家都能够清晰地看到改革后的成果之后，在考虑这个问题。否则，如果一次性将所有的相关海洋力量统一合并，可能会造成机构庞杂不利于管理的混乱局面。时间是检验真理的唯一标准，让我们拭目以待，我国的海洋事业一定会日新月异，更加繁荣昌盛！
五、参考文献
【1】百度百科..【2】维基百科..【3】国家海洋局海洋发展战略研究所课题组.中国海洋发展报告（2013）.海洋出版社.2013-05-01.【4】高昆.对我国周边国家海洋执法实践的研究及启示.山东：中国海洋大学.2010-06-10.【5】李成义.中国海洋战略边疆建设理论与策略研究.辽宁：大连理工大学.2009-11.5
