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吉林省关于加快林业改革发展若干政策的意见
中共吉林省委吉林省人民政府关于加快林业改革发展若干政策的意见
吉发[2009]32号
林业是重要的公益事业和基础产业。我省是林业大省，森林、湿地资源十分丰富，林业在改善生态环境、带动城乡经济、促进社会进步等方面发挥着日益重要作用。当前，全省林业正处于改革深化、发展提速，由传统林业向现代林业加快转变的关键时期，为深入贯彻中央林业工作会议精神，落实省九次党代会关于“林业建设要由林业资源大省向林业经济强省跨越”的战略部署，最大限度调动广大农民群众和社会力量发展林业的积极性，实现资源增长、农民增收、生态良好、经济发展、林区和谐的目标，现就加快林业改革发展政策提出如下意见：
一、全面推进集体林权制度改革
（一）集体林权制度改革指导思想。深入学习贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持生态建设与产业发展并重，不断创新集体林业经营体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建和谐社会做出贡献。
（二）集体林权制度改革的基本原则
1.坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权和林木所有权。
2.坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。
3.坚持尊重农民意愿，实行民主决策，确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权。
4.坚持依法办事，规范操作，保持政策连续性和稳定性，确保农村社会和谐稳定。
5.坚持因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”，确保改革符合实际。
（三）集体林权制度改革总体目标。积极推进主体改革。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户或其他经营主体，建立以家庭承包经营为主、多种经营方式并存的集体经营制度。到2010年年底，全省基本完成明晰产权的主体改革任务。适时推进配套改革。在主体改革任务基本完成后，围绕放活经营权、落实处置权和保障收益权，积极推进配套改革，通过完善政策、减轻税费、规范管理、健全服务，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现“农民得实惠，生态受保护”的改革目标。
（四）改革完善集体林管理制度。实行分类经营管理体制，调整完善森林资源管理政策，建立科学的林木采伐管理制度，按照不同的经营方向和目的，采取不同的管理机制和政策措施。
1.建立以森林经营为基础的集体林经营管理新机制。改革和完善集体林采伐管理机制，构建以森林经营方案为基础的经营管理体系，使森林经营和采伐利用活动与森林可持续经营规划、森林经营方案相衔接，森林经营者编制的森林经营方案由县级林业主管部门认定。开展林木采伐管理改革试点，建立依据森林经营方案核定森林采伐限额的新机制。逐步实行木材生产计划备案制。探索实行森林采伐由蓄积量、出材量双项控制为蓄积量单项控制，人工林皆伐按照采伐面积控制的管理制度。
2.实行森林采伐分类管理。非林业用地上的林木不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐。规划林地上的林木继续实行采伐限额管理，商品林采伐指标在“五年”采伐限额执行期内，可向以后各年度结转使用；公益林可以依法进行抚育采伐和更新采伐及低效林改造，采伐指标不可结转使用。
3.放宽林木采伐管理政策。经县级林业主管部门认定的短周期工业原料林，按照经营者自主确定的采伐年龄编制采伐限额，保证采伐所需指标。对于个体林木所有者生产生活急需自用木材的，采伐不受技术规程限制。对天然林严格控制皆伐。尽快修改完善林木采伐技术规程和相关管理办法。采伐指标分配实行公示制，扩大森林经营者的知情权、质疑权、监督权。上级林业主管部门应加强指导和监督。
4.简化森林采伐管理环节。县（市、区）林业主管部门要简化林木采伐审批环节，提供林权审核、伐区设计和审批发证等“一站式”服务。对于个体森林经营者需要采伐林木时，可由当地的乡（镇）林业工作站协助办理林木采伐许可证。实行伐区简易设计，县（市、区）林业主管部门由“伐前拨交、伐中检查、伐后
验收”的全过程管理，改为森林经营者伐前、伐中、伐后自主管理，县（市、区）林业主管部门提供指导服务和监督管理。
（五）积极稳妥推进集体林权流转。出台森林资源流转办法，建立规范有序的林权流转机制，优化森林资源配置，实现资源资产变现，维护森林经营者的合法权益。
1.依法有序推进集体林权流转。在不改变林地用途的前提下,森林经营者可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让，可以互换、入股、抵押，也可以作为合资、合作造林和经营林木的出资或合作条件，流转的期限不得超过承包期的剩余年限。采取转包、出租、互换、入股、抵押或者其他方式流转的，应当报发包方备案；采取转让方式流转的，应当经发包方同意。
流转共有林权的，应当征得林权共有人同意。由集体经济组织统一经营的林权流转给本集体经济组织以外单位或个人的，流转方案应当在本集体经济组织内提前公示，流转的程序、价格、期限要作为公示的主要内容，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报乡镇人民政府批准。集体林权流转价格可以由流转双方按市价协商确定，也可以通过森林资源资产评估确定。家庭承包经营的森林资源流转，是否进行森林资源资产评估由当事人双方协商确定。集体林场经营的集体林地，其林权转让应当征得林地所有者的同意，或按双方约定进行。在同等条件下，林权流转本集体经济组织成员享有优先权。
对于合法规范的集体林权流转，当事人应当依法到初始登记机关办理林权变更登记。对于不符合法律法规相关规定的林权流转，登记机关不得为其办理权属变更登记。在集体林权制度改革明晰产权期间，不得林权流转。在国家国有林场改革政策出台之前，地方国有林场不得进行林权流转和抵押。
2.林权流转要坚持自愿原则。林权流转必须出于双方当事人自愿，任何单位、组织和个人不得限制经营者自主流转林权，也不得强迫经营者流转林权。对于流转的形式、内容、条件和期限等，任何一方不得将自己的意志强加给另一方，切实保护交易双方的合法权益。
3.规范林权流转收益。已承包到户的林权流转，转包费、租金、转让费等收益归转让方所有，或按照承包合同约定进行分配，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。留归集体经济组织经营的林权流转收益归本集体经济组织所有，按农村集体“三资”管理的有关规定监督管理。
4.开展林权流转综合服务。加快建立林业综合服务中心并完善运行机制，为集体林权流转提供信息发布、市场交易、法律服务、政策咨询等综合服务，依法规范林权流转登记管理工作。林业、发展改革、财政、物价、工商、税务等相关部门要在法律、法规的框架内抓紧制定税费收费项目和收费标准，确保林业综合服务中心正常运营和健康发展。各级政府及有关部门要加强对林权流转的指导，搞好产权交易服务，促进林权有序流转，防止农民过早失山失地。
二、实行生态建设和产业发展扶持政策
（六）突出生态建设重点。着眼国民经济和社会发展全局，实施绿化美化吉林大地二期建设规划，全面提高城乡绿化美化水平和生态环境质量，进一步改善人居环境和自然景观。
1.实行林业生态建设投入补贴制度。加大退耕还林、三北防护林、防沙治沙和荒漠化治理、城乡绿化美化等大规模重点生态建设工程投入力度。鼓励社会各界以各种形式参与生态建设，允许将非公有制造林绿化项目列入国家重点生态工程、农发项目等造林规划和年度投资计划，同等享受相关扶持政策。建立和完善林木良种推广体系，实行林木良种制度，支持林木良种的生产、储备和推广使用。对种质资源保护、生物质能源林、速生丰产林、珍贵树木以及大径材培育给予政策扶持。
2.全面提高全民义务植树尽责率。鼓励和支持适龄公民通过植树、育苗、认治认养绿地、管护等多种形式履行义务。适当提高以资代劳绿化费收缴标准。实行更新造林保证金制度。
3.切实加强沙（碱）化土地治理。编制并严格实施防沙治沙（碱）规划。加大沙（碱）区植被保护力度，坚定不移实施沙（碱）化耕地的退耕还林（草）、防护林体系建设和防沙治沙（碱）示范区建设。有关各级政府要在本级财政中安排一定比例资金，专项用于沙（碱）化土地防治工作，并逐年增加资金投入。鼓励支持各类社会主体参与沙（碱）化土地治理。开展荒漠化监测工作。防沙治沙（碱）工作实行政府负责制和土地沙（碱）化责任追究制。
4．开展绿化美化标准县（市、区）建设活动。大力开展城乡绿化美化活动，制定县（市、区）绿化美化建设标准，强化绿化工作考核，对达到建设标准的县（市、区）由省政府挂牌命名，实行以奖代投。
（七）加快林业经济强省建设。发展现代林业经济，推进林业产业结构调整，转变产业发展方式，提高林业产业市场竞争能力，把我省建设成为林业经济强省。
1.编制吉林省林业产业发展规划。抓紧制定吉林省林业产业发展规划，确定产业布局和产业重点，提出支持发展的产业名录，制定相关保障措施，指导林业持续快速健康发展。
2.设立省级林业产业发展专项资金。专项用于扶持林业产业园区、林业产业化龙头企业、产业基地建设和林业科技成果转化等产业发展。各市（州）、县（市、区）也要相应建立林业产业发展专项资金。
3.加快林业产业园区建设。利用3-5年时间，在全省建设20个林业产业园区。林业产业园区核心区基础设施建设和区内重点企业享受贷款贴息扶持政策。
4.加大林业产业项目固定资产投入。发改、财政、经合等部门要对林业产业项目优先立项、重点扶持。各级政府对当年新增固定资产投资的林产品加工企业给予相应政策扶持。
（八）强化林业科技支撑。重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开发，加大财政投入，提高林业的科学创新能力。制定林业科技支撑计划，集中解决森林经营、种苗培育、沙化土地治理、有害生物防治、森林防火、生态保护以及林业产业发展等重大科技难题，提高林业发展的科技贡献率。进一步明确林业科技推广机构管理职能，构建以林业科技推广机构为主体，社会各方面力量广泛参与的林业科技推广体系，积极推进林业标准化工作，建立健全林业质量标准和检验检测体系。
（九）加快林业信息化建设。构建安全便捷的林业网络体系，及时了解市场动态，掌握行业发展情况，为政府科学决策提供支持，为社会公众提供优质服务，逐步实现管理服务、生产经营信息化，提高林业现代化水平。
三、建立完善林业改革发展支撑保护体系
（十）建立健全支持林业的公共财政制度。要加大政府对林业的支持保护力度，建立起以公共财政为基础、社会资本广泛参与的林业支持保护机制。
1.加大对林业行政和事业经费投入。各级政府要将林业行政事业经费纳入财政预算，保障林业部门履行职责的经费需要。完善林业职工社会保障体系，尽快解决国有场圃职工养老、医疗等社会保障问题。
2.支持林业基础设施建设。加强森林防火、林业有害生物防治等基础建设，保护森林资源安全。将林区道路、供水、供电、供热、通讯等基础设施建设纳入相关行业的发展规划，并列入投资计划，改变林区基础设施落后面貌，促进林区和谐发展。推进国有林区、地方国有林场棚户区改造工作。
3.逐步建立和完善森林生态效益补偿基金制度。已划定的省级公益林逐步实施补偿制度，并视财力情况适当提高补偿标准。公益林由个人承包和经营的，补偿基金全部支付给个人。逐步建立碳汇基金制度，鼓励企事业单位、非政府组织和个人自愿捐资，开展以碳汇为目的的植树造林和森林经营等活动。
市（州）、县（市）要建立生态效益补偿制度，逐步提高公益林补偿标准。
（十一）建立健全金融支撑体系。出台吉林省关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作指导意见。各有关金融部门和机构要发挥自身优势，积极开展林权抵押贷款业务，建立多种形式的林业贷款制度。各级政府要逐步建立林业贷款财政贴息制度，降低林农负担。积极推进多元化的林业贷款担保体系建设。鼓励各类担保机构开办林业融资担保业务，建立符合林业和农村实际的信用担保体系。设立多种形式的林农和林业生产经营者贷款担保基金。
各级政府要逐步建立政策性森林保险补助制度，遵循政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的基本原则，积极引导、组织林农投保。财政、保险监管等部门要积极推进森林火灾，洪涝灾害、冰雹、霜冻及其他自然灾害保险工作，扩大保险覆盖面，提高林农抵御自然
灾害能力。
（十二）建立健全林业社会化服务体系。加快构建公益性和经营性服务相结合，专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。大力发展农民林业专业合作社、家庭林场、股份制林场等林业合作组织，开展自我服务，降低生产和流通成本，提高林业经营效益；支持农民林业专业合作社承担林业和山区经济发展建设项目，林业专业合作社同等享受农民专业合作社的有关扶持政策。鼓励发展各类林业专业协会，引导和规范各类林业中介组织健康发展。
四、落实森林资源保护管理政策措施
（十三）在全省实行封山禁牧。制定出台封山禁牧管理条例，强化生态保护，遏制生态灾害，促进经济发展，改善人居环境。
（十四）落实森林资源管理保护责任。建立健全以政府为主导、部门监督、群众广泛参与的森林资源管理保护机制，动员和组织林地林木经营者建立预防和扑救森林火灾，防治林业有害生物，防控疫源疫病，防止乱侵乱占林地、乱砍滥伐林木、乱捕乱猎野生动物的群众联防组织，明确森林资源保护责任。已承包到户的集体林，在管护方式上可采取委托管护、联户管护和自主管护等方式；未承包到户的，要明确管护主体，采取专业管护形式，落实管护责任。建立应急资金和物资储备制度，提高重大林业灾害防控能力。强化木材运输检查监督，加强基础设施和执法装备建设，执行持证上岗和统一装识制度，规范执法行为。
（十五）加大林地管理力度。认真落实省委、省政府《关于加快林业发展若干问题的决定》（吉发[2004]12号）文件，严厉打击私开滥垦违法犯罪行为，清理收回被侵占蚕食的林地。对2000年以前非法占用的林地，要限期还林，确有困难暂时无法退还的，要签订林地使用合同；对2000年以后毁林开荒、乱批乱占的林地要无条件收回，责令还林，情节严重的要依法追究责任，防止林地流失，确保林地面积不减。（十六）切实加强湿地、野生动植物保护和自然保护区建设。制定出台吉林省湿地保护管理法规。凡需征占用天然湿地的，必须经省政府林业主管部门批准。对已被破坏的天然湿地要制定规划，积极恢复；对在天然湿地中未经批准擅自开发的项目，要停止开发建设，并由建设单位采取切实可行的措施加以恢复；对经批准进行开发建设的，要按照“谁受益、谁补偿”的原则，收取湿地恢复费，用于湿地的保护和建设。加大珍稀濒危野生动植物的保护力度，建立健全野生动植物保护管理体系。完善重点保护陆生野生动物造成人身财产损害的补偿制度。适度扩大自然保护区面积，林业系统设立的国家级自然保护区由省级林业部门直接管理。
五、切实加强对林业改革发展工作的领导
（十七）各级党委政府要高度重视林业工作。各地要进一步提高对加快林业改革发展重要性的认识，把林业改革发展作为新农村建设和县域突破的重要任务，摆上议事日程，落实工作责任制。对林业改革发展各级党委政府主要领导要亲自抓，负总责，分管领导要直接抓，负主要责任，形成党委统一领导，党政齐抓共管，有关部门各负其责的领导体制和工作机制。支持人大、政协履行职能，充分发挥民主党派、人民团体和社会组织作用，共同推进林业改革发展。统计部门要建立科学的林业生态与经济发展统计指标体系，为林业改革发展提供决策考核依据。
（十八）形成支持林业的工作合力。各部门要切实增强大局意识，各负其责，通力合作，促进林业改革发展。林业部门要当好各级党委、政府的参谋助手，抓好协调指导工作。发展改革、财政部门要完善各项林业扶持政策，不断加大林业投入；社会保障部门要为解决林业职工社会保障提供政策支持，为和谐林区建设服务；金融部门要完善林业投融资机制，健全政策性林业保险制度，不断拓宽林业投融资渠道；宣传部门要大力宣传党的兴林富民政策，提高全民生态文明意识；其它各有关部门要积极发挥自身优势，为加快林业改革发展做出应有贡献。
（十九）建立考核体系。把林业生态建设、产业发展和林权改革纳入县域突破考核体系，作为地方党委政府领导班子政绩考核的重要内容和干部提拔任用的重要依据。对发展林业贡献突出的单位和个人予以奖励，具体奖励办法按照有关行政奖励政策规定执行。
（二十）切实加强林区稳定工作。各级党委、政府和有关部门，要正确处理好林业改革、发展和稳定的关系，既要坚定不移的深化改革，又要确保林区社会稳定。要保持政策的连续性和稳定性，统筹兼顾各方
利益，对林业改革政策的制定和实施，要进行社会稳定风险评估。要加强政策宣传，坚持阳光操作，严格按照有关法规和程序办事。要建立有效的矛盾纠纷化解调处机制，妥善处理改革过程中的各种矛盾和问题，确保林业改革顺利进行和社会稳定。
