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关于档案行政执法主体及依据的思考
关于档案行政执法主体及依据的思考
黄禹康
摘 要:档案行政执法是档案法律法规赋予档案行政管理部门的权利和义务，是档案行政管理机关落实档案法律法规、规范社会档案行为、实行宏观管理职能的重要手段；是促进档案部门加快“三个体系”建设，发挥档案工作服务经济社会发展的重要保障；是确保档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为。因此，各级档案行政管理部门必须严格依法行政，在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，以推进档案事业全面、协调、健康发展。
关键词:档案;执法主体;执法依据
档案行政执法是档案法律法规赋予档案行政管理部门的权利和义务，是档案行政管理机关落实档案法律法规、规范社会档案行为、实行宏观管理职能的重要手段；是促进档案部门加快“三个体系”建设，发挥档案工作服务经济社会发展的重要保障；是确保档案事业依法、持续、健康发展的一项行政强制行为。因此，各级档案行政管理部门必须严格依法进行，在执法主体、执法依据、执法程序等方面符合法律法规、规章的要求，否则，就会造成无效执法，甚至违法执法，给档案事业的发展造成负面影响。1 明确档案行政执法主体，不断强化档案行政执法
档案行政执法主体是指依法享有的档案行政执法权，以自己的名义实施档案行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织，它的产生必须有合法的依据。《档案法》第六条明确规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。” “县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”与此同时，《档案法实施办法》对各级档案部门的职责进行了细化，强调县级以上档案行政管理部门具有“依法查处档案违法行为”的职责。1992年3月30日，国家档案局颁布的《档案执法检查暂行规定》中规定：“国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督和检查，并依法对违反档案法规的行为进行查处。”1998年11月28日，颁布实施的《湖南省档案管理条例》也明确规定，对违反档案法规的行为“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 由此可见，县级以上各级档案行政管理部门是档案行政执法的主体，它在法律法规的授权范围内独立行使档案行政职权，有权以自己的名义作出档案行政处罚决定，并承担由此引起的法律责任。
由于档案工作涉及面广，国家各有关部门制定了不少切合本系统档案工作实际的档案行政规章，国务院制定的其他领域的行政法规也有一些涉及档案工作的条款。总体上说，这些法规、规章与《档案法》基本协调一致，明确了档案行政管理部门作为档案行政执法的主体地位，但与档案法律法规相矛盾的现象也并不少见。一种情况是明确业务主管部门为档案行政执法主体，如，2000年1月30日，国务院颁布的《建设工程质量管理条例》规定，建设工程档案管理中的违法行为由建设行政主管部门实施行政处罚；2001年6月29日，建设部修订的《城市建设档案管理规定》也明确各级建设行政主管部门为城建档案执法单位；1998年11月22日，国家土地资源管理局、国家档案局联合发布施行的《土地管理档案工作暂行规定》规定，对“没有及时进行土地管理档案资料的形成积累、整理和归档工作的单位，由土地管理行政主管部门提出警告或者通报批评，造成严重后果的单位领导人由其上级机关给予行政处分”；2003年3月14日，国家水利部、国家档案局发布的《水利档案工作规定》明确“对于违反档案法律法规的单位或个人，上级主管部门可采取通报批评等方式限期整改”；另一种情况，是确定业务主管部门与档案行政管理部门联合作为档案行政执法主体，如国家技术监督局、国家档案局联合发布的《技术监督档案管理办法》规定“如对档案有损毁、丢失、涂抹、改写、倒卖、泄(失)密、违法携带出境、侵权等行为，视情节轻重，由技术监督行政主管部门会同当地档案行政主管部门对当事人依法查处”。如果按第一种情况由专业主管机关行使档案行政执法权，则造成了档案行政管理部门在档案行政执法过程中的缺位；如果按照第二种情况，由专业主管部门和档案行政管理部门共同执法，则又容易引起扯皮，影响执法效率。事实上，《档案法》第七条明确了机关团体、企事业单位和其他组织对所属机构的档案工作具有监督和指导职能，但并未授予这些部门档案行政执法权。在实践中，此事也引起了有关方面的高度重视。全国人大档案行政执法检查组在上海检查时，曾向上海市政府领导明确指出：“档案行政管理部门与城市建设等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系，在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体。《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门，档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。” 当然，如果档案违法行为的当事人在违反档案法律法规的同时，违反了其他法律法规，则可能引起执法主体的变化。例如，档案违法行为如果已触犯刑法，那么，这一类违法行为不管是档案部门先发现还是司法部门先发现，最终，必须由司法部门来处理；又如，在利用档案过程中如果泄露了国家机密，则应由保密部门来查处；再如，《档案法》第二十五条规定：“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款。”之所以这样规定，是因为这一类行为本身就违反了《中华人民共和国海关法》的有关规定，由海关作为执法主体合情合理，这种类型的案件中，执法主体的变化是因为档案违法行为的性质发生了变化——形式上是档案违法，实质上触犯了其他法律法规，这并不能改变档案行政管理部门作为处理档案违法案件的执法主体地位。把握档案行政执法依据，不断推进档案行政执法
根据有关法律法规规定，档案行政执法的依据主要有以下几种：(1)《档案法》；(2)相关法律，主要包括除《档案法》以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法过程中必须遵守的程序法，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等；(3)档案行政法规，如《中华人民共和国档案法实施办法》；(4)地方性档案法规，如《湖南省档案管理条例》；(5)档案规章，如《湖南省档案科技研究项目管理暂行办法》；(6)规范性档案行政文件，如《湖南省委办公厅、省政府办公厅关于进一步加强新时期档案工作的意见》。从理论上讲，这些法律法规所规定的内容应互相一致、互为补充。但在实际工作中，由于有些立法机关在立法过程中对档案法律依据研究不够，往往囿于本地、本部门利益，设定了一些与档案法律法规不相一致的内容，或者由于一些效力层次较低的档案法规依据制定时间早于一些较高层次的档案法律依据，结果造成了相互不一致的情况。
2.1 关于其他法律法规体系规定与档案法律法规体系的不协调。《建设工程质量管理条例》第五十九条规定：“违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。”《湖南省重点项目档案验收办法》第十九条规定：“凡不按照规定编制和移交重点工程档案的部门和单位，根据国务院《建设工程质量管理条例》第五十九条规定，由建设行政主管部门或者其他有关部门处1万元以上10万元以下的罚款。”《湖南省关于进一步加强各类建设工程档案管理的规定》第七条规定：“凡不按照规定编制和报送各类建设工程竣工档案的部门和单位，根据国务院《建设工程质量管理条例》第五十九条规定，处1万元以上10万元以下的罚款。”然而，根据《档案法》、《档案法实施办法》及《湖南省档案管理条例》规定，“不归档”或“不按期移交档案”的只能给予行政处分，并不可以实施行政处罚。这样，对于不按期移交建设项目工程档案的违法行为，既可以由档案部门按照档案法规给予行政处分，也可以由建设部门按照建设法规给予经济处罚，相同的违法行为因不同的执法主体引用不同的法规而出现不同的行政执法结果。
2.2 关于地方性档案法规与《档案法》、档案行政法规的不协调。一是行政处罚的范围不一致。按《档案法》、《档案法实施办法》规定可以实施行政处罚的行为主要有五种情况：(1)损毁、丢失属于国家所有的档案；(2)擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案；(3)涂改伪造档案；(4)擅自出卖或者转让档案；(5)倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人。其中，前三种档案违法行为必须发生在利用档案馆档案的过程中才可实施警告、罚款等行政处罚。在我国，不少省市区地方档案法规的设置特别是在档案行政执法的实践中，对前三种违法行为的处罚与《档案法》不一致，在行政处罚范围突破了“利用档案馆档案”的这一限制。也就是说，在机关、国有企事业单位档案室中，如发生了上述前三种违法行为，都实施了一定的行政处罚。若严格按照《档案法》的规定，这岂不是违法执法行为吗？根据《中华人民共和国立法法》的规定，《档案法》、《档案法实施办法》的效力要高于地方性档案法规，如果按照地方法规对上述前三种违法行为实施行政处罚，能否在法律上站得住脚，值得商榷。二是罚款数额的不一致。由于一些地方档案法规的制定是在《档案法实施办法》修改之前，所以，在罚款的数额上与《档案法实施办法》不一致，如《湖南省档案管理条例》规定的罚款数额为：单位500元～2万元，个人500元～2000元，与《档案法实施办法》规定的单位1万～1O万元，个人500元～5000元不一致。当然，《湖南省档案管理条例》所规定的罚款标准低于《档案法实施办法》，根据相关法律法规规定应该是有效的，但是，如果遇到重大档案违法案件，我们还是可以按照《档案法实施办法》的罚款标准予以处罚。
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2.3 关于档案法律法规与行政规章之间的不协调。相对于档案法律法规而言，档案规章数量较多，由于不少部门本位主义思想的缘故，因而出现与档案法规不一致的现象较多。如前所述，不少部门档案行政规章将业务主管部门作为档案行政执法的主体，就是一种违反档案法律法规规定的现象。另外，有些规章在档案的管理、对违法行为的处罚等方面也有与档案法规不一致的地方。如1994年12月29日，国家外经贸部、国家经贸委发布的《外商投资企业档案管理暂行规定》第十四条规定，对“损毁、丢失或擅自销毁应当归档保存的文件材料和档案”和“涂改、伪造档案”的可以实施行政处罚，这与《档案法》的规定不相一致，外商投资企业的档案既不是国有档案，也不是档案馆的档案，对其实施行政处罚无法律依据。
2.4 关于档案规章之间的不协调。如同属城建档案的行政规章，1997年7月28日，国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制定的《城市建设档案管理规定》存在着许多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县级以上档案行政管理部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。而《城市建设档案管理规定》则规定，城市建设档案由建设行政主管部门管理，对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分，未按规定移交工程档案的，依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。2.5 关于档案法规与有关程序法的不协调。这主要是由于档案法规的制定时间早于某些程序法的原因造成的。如《条例》规定“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内”申请行政复议，这与《行政复议法》规定的“六十日内提出行政复议申请”不符，主要是因为《条例》的制定要早于《行政复议法》。在实际工作中，我们应按照《行政复议法》的规定办理。
法律法规、规章的不协调、不一致，会影响到档案行政执法效率，给档案事业造成负面的影响。对于如何协调统一法制，《立法法》设计了三种解决机制，一是明确了五个法律通用原则，即(1)上位法优于下位法；(2)同位阶的法律具有同等法律效力，在各自权限范围内实施；(3)“特别法”优于“一般法”；(4)新法优于旧法；(5)不溯及既往原则。二是规定了备案审查制度。三是规定了冲突法规的裁决和改变与撤销制度。另外，对于档案规章、制度的制定，《档案法实施办法》中明确规定，国务院各部委、省级政府各部门经同级档案行政管理部门同意，可以制定本系统专业档案的具体行政管理制度和办法，这样，可以减少、协调档案规章制度方面的冲突。进一步加强档案行政执法的几点思考及建议
3.1 及时清理、修改有关档案行政规章，不断完善档案行政执法依据。在档案法制的不协调和冲突中，档案规章占了很大的比例，这其中，很重要的原因是没有及时对有关规章进行清理和修改。据国家档案局在网站公布的现行有效规章目录中，至2011年底，现行有效的规章为95种，其中，1996年7月5日，《档案法》修改以后发布的规章有26种，占27.4%，1999年5月5日，《档案法实施办法》修改以后发布的规章有14种，占4.2%，除了某些技术管理性质的规章外，相当一部分行政规章有待根据修改后的《档案法》和《档案法实施办法》再作相应的修改。3.2 加快《档案法》修改进程，不断推进依法治档。《档案法》将“损毁丢失国有档案”等前述三类违法行为的行政处罚限制在“利用档案馆档案”的过程中不尽合理，应去掉这个限制。因为：其一，档案馆的档案都是由机关、国有企事业单位的档案室移交而来，发生在档案室的违法行为与发生在档案馆的违法行为无论违法性质还是危害程度都是一样的，应适用同一执法标准；其二，对档案馆、室里的档案违法行为适用同一执法标准，符合《档案法》规定的“档案工作实行统一领导、分级管理”的原则；其三，从立法实践上看，我国大部分省级地方性档案法规对这三类违法行为的行政处罚的规定中，都去掉了“利用档案馆的档案”这一限制。《档案法》如不修改，无疑，将给这些地方性档案法规的执行带来障碍。
3.3 进一步完善《档案法》，使其更科学合理。一要针对目前信息化建设的发展形势，加强对电子文件和电子档案的管理；二要对档案开放期限30年的规定修改，以改变档案信息封闭期限较长的弊端；三要对保密档案的规定进一步细化，扩大档案的开放度；四要加大“三个体系”建设力度，加强对新领域、新行业档案的有效管理；五要对档案法律责任条款规定进一步细化，加大对档案违法行为和违法案件的查处和打击力度，增强档案法治的威慑力。
3.4 健全与《档案法》配套的法规及规章，增强档案行政执法的可操作性。为解决政府信息公开与现行《档案法》的不协调和冲突，不少省市已制定了一些相关规章，发挥了一定的作用。如湖南省制发的《湖南省档案行政执法裁量权基准》规定，对损毁、丢失重大历史档案、党和国家领导人题词、名人字画等珍贵档案的赔偿可突破10万元；上海市在修订《上海市档案条例》中，把档案馆作为政府公开信息查阅服务场所；广东省政府办公厅在《现行文件资料移送办法》中，规定各有关单位定期向省档案馆提供大量的已公开现行文件，《广东省政务公开条例》进一步明确各级综合档案馆为各级政府政务信息公开场所的法律地位。这些规范性文件或政府规章虽然与专门法律相比位阶较低，但在实际工作中更具有可操作性，使档案行政执法层次分明、优势互补，有效地促进了档案事业的协调发展。
3.5 不断完善档案法律法规，增强档案行政执法与外部相关法规的协调。新形势下进行的政府信息公开，可以说，凸显了与《档案法》部分规定的矛盾和冲突，也呼唤我们在遵循法律的稳定性和严肃性的原则下，增强对《档案法》部分内容进行切合实际修订的迫切性和必要性的认识，同时，重新修订《档案法》。要求我们必须具有开阔的视野和科学的预测，使《档案法》更具包容性、协调性和前瞻性，这样才能使《档案法》更具活力，才能保持档案事业长久健康发展。
3.6 严格规范档案行政执法程序，增强档案行政执法的实效和威慑力。档案行政执法检查是一项非常严肃的工作，必须严格按照程序进行。笔者认为，规范档案行政执法检查程序，必须规范执法检查的准备、检查和整改三个阶段。规范准备阶段，应该规范行政执法检查组的组成，行政执法检查的内容、时间、地点和方式的确定，执法调研的进行以及执法人员学习的组织，等等。规范检查阶段，应该规范听取汇报、实地考察、反馈意见，等等。这个阶段应特别注意规范执法行为和执法文书。例如，执法时，必须出示有效执法证件；必须向当事人告知处罚依据；必须使用文明用语。制作使用执法文书时，应做到对执法依据要准确合理、条款分明；对违法事实、应用法律依据要表述准确，语言简练。规范整改阶段，应该规范跟踪督察制度和行政执法责任制的推行，等等。只有严格按照程序执法，才能使执法工作真正做到程序规范，定性准确，处理适当，手续完备。
3.7 加大档案法制宣传教育，不断增强全民的档案法制意识。《档案法》赋予档案行政管理部门执法权，档案部门就应该采用各种形式加大对档案法律法规的宣传教育力度，使之家喻户晓；要理直气壮地行使档案执法权，依法查处档案违法行为，维护档案法制的严肃性，推动档案事业依法、持续、健康发展。
(作者单位:湖南省档案局宣传处来稿日期:2012-02-16)
