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南沙新区的社会管理服务创新实验区建设南沙新区的定位
2011年8月20日下午，中国社会科学院与中共广州市委、广州市政府在北京联合举行“广州南沙新区定位与发展战略研究”课题成果发布及研讨会，提出广州南沙新区的总体战略是，用40年左右时间，将广州南沙建设成国际智慧海滨城市、粤港澳全面合作的国家级新区、珠三角世界级城市群的新枢纽，在经济、社会、环境、国际化等方面达到香港及其他国际先进城市水平。
根据国务院批准的《规划》，南沙新区发展总的战略定位是：立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，建设成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区。本文将主要讨论南沙区的社会管理服务创新试验区的建设。构建社会管理服务创新试验区
《广州南沙新区发展规划》指出构建社会管理服务创新试验区就是要学习借鉴港澳和国际先进的社会管理经验，不断拓展与港澳社会管理合作的领域，积极引入港澳社会管理机构和人才，完善公共服务体系，推动社会管理科学化、精细化、人性化，形成法制完善、充满活力、和谐稳定的高效社会管理体制。而社会管理服务创新试验区的构建涵盖了创新社会治理结构、优化社区服务、强化社会管理保障三个部分。本文将主要探讨南沙新区的社区服务优化的进展以及不足。
3优化社区服务
3.1 建设现代化幸福社区
《广州南沙新区发展规划》中指出建设现代化幸福社区就是要创新社区公共服务供给模式，大力推进服务供给多元化。推进公共服务无偿与低偿方式相结合，积极探索社区服务机构收支平衡的运营模式。以社区居民需求为导向，以社会工作专业服务为主体，不断丰富服务内容和形式，形成公共服务、便民服务、志愿服务有机结合的社区服务体系。完善社区基础设施建设，配套教育、医疗、养老及无障碍设施等，营造优质社区生活环境。建设国际高
端健康社区，健全社区卫生保障体系，充分满足社区中外居民的医疗保健需要。促进多元文化融合，鼓励社区内公益性文化、教育、体育等社区组织开展文化体育交流活动。
3.1.1 幸福社区服务建设的成就。⑴社区服务设施建设。南沙区城乡社区服务逐步向均衡化、一体化、普惠化方向发展，初步构建起南沙区社区服务设施体系。95%的城镇社区已建立星光老年之家，100%的村（居）都建有文化阅览室，90%的村（居）都建有社区小广场、球场等体育休闲设施。社区公共服务站、社区综合服务中心、文化站、卫生服务站、社区服务信息网等公共设施相继建成投入使用，初步实现城乡社区服务全覆盖。全区先后建成用于镇（街）和村（居）两级的综合服务中心，镇（街）家庭综合服务中心和村（居）社区综合服务中心总面积超过10万平方米。区、镇两级财政每年投入资金用于镇（街）家庭综合服务中心和村（居）社区综合服务中心购买专业服务和奖励考核。以“一镇（街）一品牌”为目标，以各镇（街）家庭综合服务中心为平台，按照“统一标准、有所侧重、特色发展”原则，开展社区服务品牌建设系列活动，初步建成东涌镇“新候鸟计划”、珠江街“家长导航”、南沙街 “农村医务社工”、龙穴街“幸福传递工程”等一批社区服务品牌。
⑵ 建设港澳社区服务合作平台。南沙发挥毗邻港澳的优势，充分利用《广州南沙新区发展规划》的特殊政策，开展与香港、澳门社区管理服务跨境合作，推动社区管理服务与港澳的对接与融合，形成港澳特色鲜明的社区管理服务体系。南沙镇（街）家庭综合服务中心建立了由香港、新加坡资深社工介入的合作、管理、督导、评估机制。南沙着眼于城乡居民需求迫切的社区服务，以“青少年、长者、残障人士、新广州人”四个群体为切入点，引进港澳社工机构，共同打造港澳合作创新项目示范点，计划三年完成孵化计划“实践示范与服务标准齐发”的目标。
⑶ 以人为本的社区服务建设。2011年南沙区获得联合国“全球最适宜居住城区奖”金奖，是我国目前获此殊荣的仅有的三个城区之一。近年来，南沙区荣获 “全国和谐社区建设示范社区”1个，“广东省六好平安和谐社区”25个，2012年荣获广东省村务公开民主管理示范区。2012年全区连续12个月“零发案村（居）”15个，“无毒社区”75个。
3.1.2 不足
南沙新区的社会服务取得重大成就的同时，也面临着一系列的待解决的问题。本文将以垃圾处理、体育设施的建设为例解读。
⑴垃圾处理。广州南沙区作为 2005 年新成立的区级政府，随着城市化的不断推进，城
市生活垃圾问题也日益严重，南沙区目前城市生活垃圾处理仍然在停留在单一的填埋阶段。
南沙区城市生活垃圾日产量约 350 吨，由于区内没有垃圾终处理设施，2012年以前，各镇（街）日产垃圾量全部经南沙水牛天临时垃圾转场中转后，运往广州市兴丰垃圾填埋场进行无害化处理；2012 年开始，南沙区推行生活垃圾压缩外运模式，各镇（街）生活垃圾不再送到水牛头垃圾中转站进行中转站，全部运至港区、沙螺湾压缩站，压缩处理后运至白云区兴丰垃圾填埋场进行无害化处理。另一方面，据市城管委预计，广州市兴丰垃圾填埋场将于 2014 年底满容封场。届时，南沙区将面临着垃圾处理出路问题。因此，南沙区迫切需要科学的城市垃圾管理思路、措施。近两年来，政府虽然采取了一些措施，开展了“垃圾分类全民行动日”、“垃圾分类进家庭、进学校、进企业”等活动，一场围绕“垃圾分类”为核心的垃圾分类收集行动正在轰轰烈烈的开展，力图从源头上减少垃圾的产生，但这一措施的效果还不明显。区内城市生活垃圾分类收运体系，处理设施迫切需要极力推进建设。
⑵ 体育设施。社区体育的发展仍然存在着不少问题。南沙社区体育组织以业余性和自发性组织为主，缺乏政府的引导和参与，社区体育锻炼人群的职业、年龄、项目、性别、活动时间、运动强度有显著差别，场地器材比较单一，以室外水泥篮球场和健身路径为主，室内器材设施严重不足，经费来源主要靠政府拨款，其他渠道非常有限，且缺乏监控。社区体育活动的组织者社会体育指导员数量严重不足，质量等级不高，技术水平较低，指导项目有限，开展比较集中的体育项目有：广场舞、健身操、篮球、羽毛球、乒乓球、太极拳、游泳和骑自行车。社区之间体育发展不均衡严重。
3.2优化人口服务管理
科学编制人口规划，围绕产业发展调整人口结构，重点吸引高层次人才在南沙新区定居生活。构建全覆盖的人口服务管理新机制，探索建立人口评估机制，实现公共服务资源配置与人口、产业变动相协调，居住人口规模和就业人口规模相协调。建立健全南沙新区港澳及外籍人士服务和管理体系，完善出入境、旅客通关、居留等服务措施，实现对户籍和非户籍居民的一体化管理和服务。推动在南沙新区居住人员积极融入社区，保障在南沙新区居住的人员享受公共卫生、就业培训、社会保障等基本公共服务。
⑴ 就业保障问题
由于存在路径依赖和制度惯性,南沙新区仍有一些无形的、不成文的"先本地后外地“的做法。流动人口与本地劳动力就业权益差距主要体现在就业限制和就业歧视中。
从职业进入来看,目前南沙新区流动人口主要从事制造业、建筑业、社会服务业等相对低端行业,本地劳动力则相对集中在金融业和管理技术岗位。南沙新区流动人口之所以主要分布在低技能岗位,主要在于其人力资本和社会资本较低,缺乏一定技能或者是在寻找工作时缺乏就业信息和求职途径。从劳动时间和强度来看,由于南沙新区流动人口主要从事制造业、建筑业、社会服务业等相对低端行业,普遍劳动时间较长且劳动强度较大,他们往往需要通过加班或从事粗重的工作来获得更多的收入。从工资待遇来看,流动人口工资普遍低于本地人口,同一岗位,企业招聘一名外地人的成本要比招聘一名本地人的成本低很多,由此可见流动人口工次水平较低。从福利保障来看,许多流动人口的就业单位正规化不足,因此他们很可能未能享受到养老保险、医疗保险、工伤保险和住房公积金等统筹保险。即使在一些比较正规的单位,其补贴福利、休假福利、退休福利、培训福利和设施福利等,与本地人口也存在一定落差。保险基金收支失衡,重赔付轻预防等问题。
⑵社会保险问题
当前,虽然政府对社会保障的投入不断增加,但总体上,依然存在不少问题,特别是流动人口的社会保险问题依然突出,备受关注。养老保险方面,尽管国家制定了不少政策来推动流动人口参加社会保险,但存在参保率不高、覆盖面较窄、退保现象时有发生等普遍问题。制度上存在的障碍造成了参保率低,而流动性的特质对参保行为影响突出。医疗保险方面,南沙新区流动人口从事脏乱差的工作不在少数,导致疾病侵害和职业病风险性较大,相对而言,更需要医疗保险的保障。但是实际上,流动人口参加医疗保险的总体水平较低。
⑶子女教育问题
流动人口子女教育不仅是能不能上学还包括能不能上好学的问题,能不能到教育资源好的正规学校上学的问题。南沙新区流动人口子女普遍存在“入托入学难,限制多,学费、捐助费高,不能享受义务教育”的困扰。学前教育和高中教育权利缺失。目前我国只实行9年制的义务教育,即只包括小学和初中,没有包括学前教育和高中教育,国家在学前教育和高中教育方面相应的政策支持和经费投入相对不足,公平的学前教育和高中教育机会在流动人口子女中普遍缺乏。即使流动人口子女能在南沙新区接受高中教育,高考时也必须回原籍升学,不能参加广州统一高考。义务教育资源严重不足。作为一种纯公共产品的义务教育,对于在城市生活的流动人口子女来说,理论上他们在义务教育上与城市孩子应该同样享有平等的机会。但现实是南沙新区的大多数流动人口子女仍只能进入民办学校,或者要交大笔的费用才
能进入本地的公办学校,而这往往是经济实力相对较弱的流动人口所难以承担的。
⑷住房保障问题
一方面,鉴于南沙新区流动人口在收入方面大部分处于中低水平,难以进入房地产市场购买商品住房;另一方面,从现有的经济适用房和廉租房政策来看,只有拥有本地户籍的中低收户才能享受经济适用房或廉租房,流动人口是被经济适用房或廉租房政策排除在外的。因此,南沙新区流动人口居住状况主要表现为较多集中居住在城中村或边缘地带,以出租屋、工棚和集体宿舍为主,居住条件简陋拥挤,环境卫生较差等问题。流动人口与本地居民间的居住差异与隔离现象将不利于流动人口的本地融入。目前,南沙新区虽然已逐步将流动人口纳入住房公积金的覆盖范围,但这仅仅是在政策层面上的覆盖,实现起来,则是困难重重。有的用人单位不重视,社会责任意识差;有的是企业经济效益不好;最重要的原因在于没有法律法规的支持,流动人口不属强制性缴存对象,用人单位没有强制性义务为流动人口缴存住房公积金。因此,相当部分流动人口享受不到住房公积金低息的优惠贷款。
⑸医疗服务问题
医疗服务和卫生保健问题不仅影响流动人口自身的健康状况,而且影响南沙新区全体居民的健康水平。因此,医疗卫生服务是流动人口的一个非常重要的市民待遇项目。尽管近年来南沙新区的公共卫生服务体系已经逐步将流动人口纳入其中,但在流动人口大部分“文化程度、收入水平、健康意识”三低和地方政策不完善的情况下,流动人口的医疗服务情况仍不尽如人意。一是孕产妇保健服务不足。由于流动人口流动性强、就业方式非正规化、法律意识淡薄等特点,难以享受到生育保险等待遇;二是儿童保健服务不足。由于流动人口流动性强、家庭收低和家庭保健意识薄弱等,其0~6周岁儿童保健服务时在质和量上都将受到限制;三是健康意识与教育不足。流动人口一般稍感不适或小病不会第一时间到医院检查,而是往往会拖一段时间才治疗,另由于缺乏有效的获取健康手册等宣传资料和健康指导的途径,流动人口对相关的健康知识与服务认知不足;四是经费与医疗救助不足。医疗卫生服务机构、人员、设施和经费投入等大多以本地人口数量为标准,流动人口卫生服务经费缺乏保障,针对贫困人口的医疗救助政策也难以覆盖至流动人口,因而流动人口普遍医疗服务获得水平和获得率均较低,多局限于疾病预防和计划免疫等几个服务项目。
⑹教育培训问题
当前,流动人口的学习需求主要有三类:一是提高技术技能的职业技能类教育培训;二是道德教育、法制教育和文明礼仪教育;三是用于丰富精神文化生活、提高健康素质和生活质量的休闲类教育。南沙新区的流动人口大都以就业为目的,因此他们的社会活动多以寻求工作岗位为主,人们对教育培训的需求大多数都是以提高技术技能的职业技能类教育培训为主。目前,南沙新区针对流动人口的教育培训的组织主体主要有四种:社区、政府机构、用人单位和专业培训机构。通常社区、政府机构和用人单位组织的教育培训是免费的。但由于大部分流动人口居住在非正规社区,或者其用人单位培训意识薄弱等,他们很难获得相关教育培训的信息,即使有强烈的受训意愿,往往会因无法获得相关信息或无法与工作时间协调而错失机会。
“社区”虽然是城市发展中的微观尺度，但是却关系着城市中的“人”的生活质量和水平。城市的发展需要“人”的支持，也是为“人”服务。近些年，南沙新区实现了快速，但是仍面临着一系列值得深思的问题。如何在快速发展中兼顾发展的质量，仍是南沙新区面临的挑战。
