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我国行政问责制的现状与路径选择
石书伟 刊发时间：2010-10-15 15:00:11 光明日报[字体：大 中 小]
行政问责制度的概念
现代意义的行政问责制起源于西方的政治管理，目前理论界对其尚没有一个统一的定义。笔者通过对行政问责制的研究，结合其他研究者的相关研究成果，认为行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的要求其承担否定性结果的一种规范。
对于此概念的理解，主要应从问责主体、问责客体、问责范围、问责过程和问责结果等方面来把握。问责主体，即哪些人或者机构可以充当行政问责的主体。简单来说就是“谁来问”。这是确定行政问责有效性的一个必备前提，如果问责主体指向不明，那么问责结果的权威性、公正性就值得怀疑。在我国，行政问责的主体不仅来自行政系统内部，即上级行政机关，以及审计、监察机关，而且还应包括行政系统外的问责主体以及社会机构、人民群众、新闻媒体等。只有问责主体具有广泛性、普遍性、多样性，才能保证问责结果的权威性、客观性、公正性。
问责客体，主要是政府部门或者公务员应当履行而没有履行的职责和义务，或者没有恰当地履行义务的种种行为。问责客体中的问责对象可以通俗地表述为“来问谁”，具体是指没有做好自己工作、没有尽到自己应尽职责和义务的政府部门或者负有领导职责的公务员。如果被问责的对象指向不明，问责也就失去了进行下去的必要。所以，在行政问责过程中，一定要找到被问责的具体政府机构或者个人。
问责范围，是指问责主体对问责客体讯问的内容，也就是“问什么”的问题。不仅要问发生重大责任事故的原因，而且还要问为什么作出错误决策；不仅要问政府官员滥用职权的行为，还要对故意推诿、决策缓慢、执行不力等作为问责。这其中包括了政府和公务员在政治行政体系中所承担的各种责任，包括其内含的道德责任、政治责任、行政责任和法律责任等。
问责过程，指问责机制启动后所经历的各个环节和步骤。即问责开始后首先做什么，然后做什么，最后做什么这样的一个过程。在我国，一旦问责机制启动，一般首先会确定责任相关人，然后通过质询和搜集信息，确定主要责任人，最后对主要责任人进行相应处罚。
问责结果，主要是指被问责的政府机关和公务员所承担的处分和处罚结果。一般来说，这种结果可以分为政治、道德、行政和法律责任四种，具体承担责任的方式包括公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、留党察看、引咎辞职、撤职等；触犯刑法的，还要启动法律程序，追究责任人的刑事责任。
行政问责制在我国的源起和发展
关于我国对官员问责的提法，最早可以追溯到1980年8月18日邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话，当时他就对领导干部明确提出要“各负其责，决不能互相推诿；失职者要追究责任”。而我国最早对失职官员追究责任，或者说最初的问责也正是在1980年，当时“渤海二号”发生沉船事故，时任副总理的康世恩就受到了记大过的处分，这也是我国行政问责处理的最高级别的官员。近年来问责风暴的掀起发轫于2003年，时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农由于对SARS疫情隐瞒不报和抗击不力而被问责。在随后的短短一年多时间里，中石油集团、北京密云、吉林省吉林市、浙江海宁等行业和地区的一大批官员，又先后因重大责任事故而“下课”或遭严厉处分。
自2003年中央率先发起行政问责以来，各级地方政府也都按照党的十六大的要求，对行政问责制在理论、实践和制度建设上积极探索，制定了相应的规章制度。这些探索丰富了我国行政问责研究的理论成果，使我国行政问责制度建设取得了重大成就。
2006年3月5日，在第十届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出要建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。2008年行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，这些都表明我国对责任型政府的理解有了实质性的突破，我国的行政问责制已进入一个新的发展阶段。
推进行政问责制的意义
尽管我国行政问责建设经过几十年的发展，已经形成了一定体系，取得了一定成效，在实践上也依据问责体系惩治了一些在重大事故中有过错的主要领导人，但由于我国行政问责制度的产生时间较短，各种配套制度和机
1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是问责主体单一。目前我国行政问责的主体仍主要来自于政府系统内部，尤其是上级政府机关和党委机关，没有更多的人大代表、社会机构、群众、媒体等参与进来，在此情势下，问责结果的公正性、客观性、普遍性就会大打折扣。二是问责机制没有常态化。当前我国的行政问责更像是一场暴风雨式的运动，问责来时一阵风，一旦过去，那些未受惩戒的官员照样不思改进，因此很难起到警戒和震慑作用，问责效果往往不佳。今后必须要在制度上加以完善，可以考虑建立专门的行政问责法，将各级政府机构和公务员的行为置于法律的监督体系之下，从而促使他们在日常工作中更加小心谨慎，更加务实。
行政问责制度体现了现代政府强化和明确责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。它体现了共产党人“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的核心要求，对于我国构建社会主义和谐社会，推进依法行政，建立责任政府、服务型政府有着重大的理论和现实意义。
第一，有利于密切干群关系,增强民众对政府的信任。长期以来，不少领导干部忘记了自己的权力来自全体群众的授予，而是把它看做是上级领导的赐予，因此，他们在工作中往往只惟上级领导的意见是从，而不愿认真听取群众的意见诉求。推进行政问责制，会使这些领导干部重新意识到自己手中的权力来自于广大群众的授予，进而在实际工作中更多地深入群众、体察民情，真正做到关心民生疾苦，了解群众冷暖，以真抓实干取得人民大众的信任与支持。
第二，有利于形成干部淘汰机制，从整体上提高干部素质。我国较长时期在官场上形成的一种陋习就是能上不能下，领导干部一经录用，就不用再担心有下台的危险。而推进行政问责制，其实就是将一种淘汰机制引入到官场中去，这无疑能打破这种陈规陋习，促使各级领导干部不断提高自己的能力和水平，认认真真、尽职尽责地进行工作，从整体上推进干部队伍素质的提高。（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
行政问责如何从“风暴”走向“常态”
发布时间：2010-10-02来源：人民日报 【字体：放大 缩小 默认】
朱慧卿绘
国务院总理温家宝在前不久召开的全国依法行政工作会议上的讲话，专章涉及健全行政问责制度，他要求“研究行政问责立法相关问题”。近年来，各地行政问责已受到越来越多的重视。但由于缺乏可操作的法律规范，行政问责在实际操作等方面还存在较多问题。特别是行政问责在问责主体、问责客体、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。这里，记者就推进行政问责的制度化、程序化和法治化，进行了一些探讨，供读者参考。
“问责风暴”刮起有权必有责，用权受监督
2003年非典事件中，全国有近千名官员因防治“非典”不力被罢官去职。自此，行政问责开始大规模实施，问责走入大众视野中。
2005年底，黑龙江省松花江污染事件暴发，时任国家环保总局局长的解振华引咎辞职，成为公务员法实施以来中国首位引咎辞职的高层官员。此后，不断有官员因污染事件被问责：2007年江苏省无锡“水危机”引发了一场“环保风暴”，无锡市所辖的宜兴市5位政府官员因在对相关企业违法排污上“工作不到位”或“监管失责”，分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分；2008年9月8日，山西省襄汾县发生“9·8”尾矿库溃坝重大责任事故，这是40多年来尾矿库溃坝最严重的一起事故，影响恶劣，孟学农被中央免去山西省委副书记、常委职务，并同意其引咎辞去山西省省长职务的请求。
近年来，随着越来越多的官员因为问题被追究责任，“问责风暴”吸引了人们越来越多的关注。
“问责是国家机关对机关工作人员，特别是领导干部，由于故意或者过失不履行或者不正确履行法定职责，影响管理秩序和管理效率，贻误工作，或者损害管理相对人合法权益，造成不良影响和后果的行为，所进行内部监督和责任追究的制度”，中国政法大学副校长马怀德教授告诉记者，行政问责制是建设法治政府、服务政府、责任政府的必然要求。
“有权必有责，用权受监督”，越来越深入人心。通过“问责风暴”，人们意识到，政府如果没有履行好相关职责，给人民生命财产安全带来了损失或者引发了社会安全事件造成社会不稳定，政府有关官员、政府集体或者职能部门就要承担相应的责任。
国务院法制办有关负责人表示，“问责风暴”是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体体现，行政问责在逐步走向制度化过程中，内在地体现了责任政府的理念，也体现了政府勇于承担责任的姿态。此外，行政问责制是监督行政机关及公务人员是否依法行政和追究相关人员行政责任的有效形式。与行政诉讼、行政复议和申请国家赔偿的监督效果相比，行政问责的监督更为直接，因为“问责”直接涉及领导干部的“乌纱帽”和升降奖罚。“当事故灾难发生、有人被问责之后，所有官员会普遍增强紧迫感和责任意识。从这个意义上来说问责制对公务人员具有很强的警戒作用。”马怀德说。
行政问责艰难前行认识存误区，行动有偏差
近年来，行政问责的对象和适用范围不断扩大，为数众多的行政官员因行政失当失职而被追究责任。行政问责对增强政府责任意识，提高行政应急能力和行政效率具有明显效果。不过，在行政问责过程中也出现了一些误区。
在我国，目前问责路径比较单一，通常都是“上问下”，即上级对下级问责。“问责被看成了上级对下级具体过失的惩罚。”马怀德说，其实，这只是单向对失误官员的惩罚，而非真正意义上的问责，这样容易把责任局限于具体的事件，摆脱不了下级官员只对领导负责而忽视公众利益的弊端。问责要解决的关键问题是，确保政府与官员在日常工作中就承担起责任，一旦发生问题，包括人大、政府乃至社会公众都可以启动问责程序，而不仅限于行政系统内部“上级问责下级”。
现实中，当发生了责任事故之后，人们的惯性思维是“谁是负责人，就找谁”。在一些地方的问责规定中，也都把责任指向了行政首长。“根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，只要有行政失当行为，都应当成为行政问责的对象。”马怀德认为，把数量众多的一般公务人员排除在问责对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。
在现实生活中，重大问题的决策通常由党委常委会研究、书记“拍板”，行政首长在党委中往往都担任副手。而按照目前的问责惯例，一旦出现问题只追究行政首长的责任，党委书记却不用担责。“在一个单位，到底是党委书记负责，还是行政首长负责？目前没有透明合理的判断依据。”马怀德说，这需要形成规范统一的制度安排。在以往的一些地方问责中，行政问责名义上是行政首长负责，实际上只追究分管副职领导的责任。行政问责制在一些地方演变成了副职负责制，这就偏离了行政问责的初衷。
“我国行政问责制目前还限于对比较显性的执行层面的责任追究，问责尚处于权力问责向制度问责的过渡阶段。”马怀德说。
问责需要制度化安排加快立法步伐，严格执法监督
我国问责制在某种程度上只是一种“运动式的问责”，因此带有浓重的人治色彩。启动问责，制度化安排必不可少。我国关于这方面的规定散见于一些单行法律中，没有专门的行政问责方面的法律法规，对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度不够，或者过于原则，无法追究。马怀德认为，目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制。如此问责才能摆脱“风暴”，走向“常态”。近年来，我国从中央到地方关于行政问责的立法尝试在不断进行。2003年7月，国内首个政府行政问责办法——《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出台了行政问责制度。2004年7月1日，国内首个省级行政首长问责办法——《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施。2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》出台，将“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、广西和甘肃等地都出台了行政问责的相关规定。
中央也在行政问责方面进行了一系列探索。2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，详细列举了9种应该引咎辞职的情形，为问责制度化提供了依据。2009年，中办、国办印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定了七种情形将对党政领导干部实行问责。
“针对目前行政问责制立法相对滞后的现状，我们必须增强法治意识，加快立法步伐，尽快制定完善行政问责制的各项法律法规，早日实现行政问责在全国范围内的规范化、制度化。”马怀德表示。
“加快立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督”，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中司法介入落后于行政处理，行政处理代替司法处罚，外部问责不力等现象，都说明我国当前最迫切的问题还是执行和监督问题。即使将来立了法，执行和监督问题仍应该是重中之重。（秦佩华 胡玥）
国外行政问责实践（链接）
美国政府和国会设有监督部门
美国政府和国会都设有监督部门，分别负责对政府各部门及其官员和国会议员的行为进行监督。国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现、预算经费的去向等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查，并提出法律决定和建议。
1978年，美国国会通过《政府道德法案》，规定政府官员、国会议员和政府中某些雇员必须每年公开自己的财产状况，并且详细规定了对高级政府官员所提出的指控进行调查的程序。
瑞典监督主要通过议会进行
瑞典公共管理局把瑞典政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任。法律责任又具体分为刑事责任、赔偿责任和纪律责任。
瑞典对政府的监督主要通过议会进行，具体是通过监察专员办公室和宪法委员会来实施。除议会外，瑞典政府也有自己的监察机构，如国家审计署审查国家机构、国有企业及国家经济部门的商业活动；政府还设有与议会监察专员相对应的监察办公室。
法国跨部门预防贪污腐败
在法国，官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，有关人员会被迫或自动下台。
法国在1993年通过了反贪法，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成，定期组织对国家机关、公私企业的监督人员进行培训。此外，在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。
