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关于开展税源专业化管理
与完善税收管理员制度调研情况的报告
总局征管科技司：
收到《关于开展税源专业化管理与完善税收管理员制度调研情况的通知》（征科便函[2009]116号）后，我局高度重视，及时组织部分市局认真开展专题调研。现将有关调研情况汇报如下：
一、关于税源专业化管理的定位和思路问题
（一）对税源专业化管理概念的理解
税源，顾名思义，是指税收的源泉。税收归根到底来源于纳税人的经济活动，是纳税人应税行为的结果。管理，是为到达一定的目的而进行的计划、监督、控制和协调等活动。现代税源管理理论认为：经济决定税源，征管决定税收。税源只有通过税务机关的税收征管活动才能成为税收，能不能将这些客观存在的税源转化为税收,完全取决于税务机关税源监管水平和征管能力。税源管理主要内容集中在对纳税人户籍信息的管理与服务、经营状况的监控与分析、以及对税收征缴情况的预测与评估等。税源管理形式多种多样，其中税源专业化管理是现代税源管理的重要内容。税源专业化管理与税收专业化管理是两个不同的概念。税收专业化管理有两层含义：一是指税收征管机构根据征管职能、纳税人类型或规模（但其内设机构仍按职能）进行设臵；二是指机构内
部的征管工作按照征管程度和环节实行专业化分工，使税收征管全过程按生产流水线的运行方式进行。而税源专业化管理应是税收专业化管理不可分割的一个重要方面。税源专业化管理是指税务系统适应市场经济条件下经营主体规模化、特征化、连锁化等新情况，通过税务系统内部人力资源优化配臵和组织架构优化组合，对经营范围、运行模式以及管理特征相类似的纳税人，实施分类别、有重点的管理，增强税收管理的针对性和实效性，实现组织结构的最优化和组织效率的最大化，达到加大管理力度和拓展管理深度、提升科学化精细化管理水平的目的。根据现代税源管理要求，税源专业化管理应划分以下几类：一是行业管理，就是在依据行业税收在本地区税收收入的比重，在一定范围内打破地区界限，按照行业系统和隶属关系，设立专业税源管理岗位，进行税源控管的一种管理形式；优点，便于税收管理员了解同行业各纳税人的经营管理和纳税、税负情况等税源相关信息，可以利用税源相关信息进行对比分析、发现问题，有效提高税收管理精度；缺点，所管税源分散，容易出现漏征漏管户。二是规模管理，就是按纳税人的经营规模及税收贡献，设立专业税源管理岗位，进行税源控管的一种管理形式；优点，能抓住不同经营规模纳税人的内部控制和会计核算水平的差异，采取有针对性的税源管理措施；缺点，规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平不相适应。三是专业市场管理，就是依据专业市场具备以下一个或几个条件，设立专业税源管理岗位，进行税源控管；优点，专业市场的税源同构性强，便于体现公平原则，提供有针对性的纳税服务；缺点，容易形成税务系统内部职能交叉。
（二）如何对纳税人进行属地基础上的专业化分类管理 应把握好以下原则：一是按照财政体制的要求，专业化税源管理必须在属地管理的基础上进行。从管理方法上来说：以属地管理为基础的划片管理起到兜底的作用，避免漏征漏管；专业化管理是精耕细作，二者必须紧密结合。从现实情况看，市场主体专业众多，专业化管理必须抓住重点行业，宜粗不宜细，宜少不宜多。
二是由于各地税源结构、人员配臵有明显的差异，推行税源专业化管理不宜搞“一刀切”。专业化分类管理应在辖区户数多、规模大、管理难、税源多的区域进行。
三是要充分考虑到人员整体能力的适应状况，不宜把面扩得很大，不能过分强调，更不能全面划面为线，使管理上支离破碎，不利于提高税收管理的效率和效果。
（三）如何建立立体化的税源专业化管理运行机制 一是要充分发挥社会综合治税网络的功能，强化第三方信息的采集与利用，不断拓展信息采集渠道，保证信息数据的真实、及时与完整。
二是要适应当前网络社会的技术环境，充分利用计算机技术和网络技术，提高信息“大集中”的层级，重点突出税务系统内网税源数据信息的自动比对、预警及提醒功能，着力提高税源信息综合利用率，为领导决策和税收征管服务。
三是要尽快制定基础税源信息采集规程，明确各税收管理节
点信息采集维护的内容、时限、要求，强化税源专业化管理的可操作性。
（四）如何建立、培养税源专业化管理的人才队伍 一是建立不同层级的税收管理人才库。要层层筛选一批素质相对较高的税收管理员充实到各级税收管理人才库中去，采取分类、分期、分批的办法，有针对性的培训措施，比如选送到专业院校、举办专业研修班等，进行比较系统的专业学习和专门训练，逐步建立起一支综合素质高、业务精湛、技能娴熟、数量精干、类别齐全的专业化、复合型技术人才队伍这是推行税源专业化管理的关键。
二是要突出税源专业化管理特点，进行针对性的税收专业知识与技能的培训。不仅要强化特定行业税收业务知识，更要掌握对应行业类别的专业管理技能，了解特定行业的管理特点，加强行业性税收问题的学习和研究，开展不同层次的专业人才交流，尽快提高干部的专业管理水平。
（五）如何发挥信息化对税源专业化管理的支撑作用 从一定程度来说，信息化对税源专业化管理的支撑作用就是对税源管理数据信息的采集、加工、储存、监测、分析和利用，是管税的核心，是税收精细化、科学化管理的基础。
一是构建内外两个数据平台。内部要强化数据信息采集利用，进行信息资源集约化处理，要完善征收、管理、稽查等业务系统的数据采集管理功能，构建专业数据库、综合数据库等数据仓库，满足决策层、管理层、执行层的不同需求。同时，按照业务与技术相融合，整合内部开发的各类业务系统软件，建设统一
框架下的综合信息管理平台，抓住“数据应用”这条主线，贯彻“信息管税”理念，充分利用税源管理数据库，建立起税源数据采集、分析利用机制。外部要加强政府部门间的信息协作机制，采取同政府相关部门联网、借助政府信息数据平台等形式，广泛采集外部相关信息，开展信息共享，建立协税护税网络。
二是建立税管员工作电子平台。及时掌握纳税户经营状况和纳税信息，抓好征管税源，利用税收管理员信息平台开展绩效考核，形成信息化加专业化有机结合的税源管理体系。
三是设计行业纳税评估模型。通过采集纳税人信息、内部信息、第三方信息、上级发布信息，利用行业管理评估模型对分户信息进行分析应用，实施针对性的专业化管理和评估。
（六）对税源专业化管理的其他意见和建议
建议一：随着税收信息化进程的不断深入，税收信息量贮存越来越庞大，大量垃圾信息的存在已严重造成现有税收征管网络的运行，在个别时段，已严重影响到日常税收征管，必须对“垃圾信息”进行及时分类处理。
一是要从理论上深入探讨“垃圾信息”的内涵。
二是要从实践上对“垃圾信息”进行分类，比如可以从时间存续、信息类型、重复利用率等等方面划定标准，明确每类垃圾信息的处理方法、手段（备份、删除、转存等等）、时限、节点等，建立健全税源信息专业化管理的相关制度。
建议二：注意保持税源专业管理人员的稳定性。因为此类人员的专业性强，人才成长也需要较长的周期，在实行轮岗制时，应考虑其特殊性，尽量在所管理的行业不变的前提下对其所管户
进行更换或跨区域轮岗。
二、完善税收管理员制度的意见和建议
（一）税收管理员的职责定位
从税收管理员制度颁布实施情况来看，实践证明税收管理员的“五员一体” 即“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监督员”的职责定位还是比较准确，充分体现了变集权式管理为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，变“保姆式”服务为依法服务的理念，应继续予以保持。
（二）如何按岗位进行专业化分工管理
一是要避免税收管理员的职能与其他岗位职能重复交叉。要正确把握好税收管理员的职能定位，其职能必须与征收、稽查、办税窗口等岗位的职责分开，明确分工，各行其职，各负其责，防止职能交叉、串岗混岗，影响到各自职能作用的有效发挥。设臵税收管理员岗位，应当以税源征管业务流为依据，遵循管户与管事相结合、管理与服务相结合、属地管理与分类管理相结合的原则，做到权力分离，职能分解，相互监督，相互制约，相互配合。
二是可以进一步对税收管理员的职责进行细化与分类，解决当前由于事务性问题较多，“五员”职责难以落实的问题。建议将税收管理员分为内勤岗与外勤岗，明确内外勤人员的工作内容，建立工作时间箱，在此基础上，建立健全岗责体系与考核体系。
三是可以积极探索根据税收征管环境以及税收管理员的综合素质进行岗员组合，明确基本职责，组合辅助职责，以充分挖
掘人力资源潜力，适应税收环境变化。
（三）如何进行权力制约
要防止“专管员”制度的弊端在落实税收管理员制度过程中重现，强化税收执法监督是关键。应健全权力制约机制，完善岗责体系建设，严防随意执法。一是在加强内部制度建设、落实“税收执法权”、“行政管理权”监督措施的同时，要加大外围监督力度，公开税收管理员制度的各项内容，提请纳税人和社会各界监督；二是在保证管理稳定性的同时，实行税收管理员定期轮换制度，预防依情依权不依法问题的发生；三是加强日常巡查，发挥兼职监察员的作用，对停歇业、注销户和减免税等进行实地调查和审查；四是加强对税收管理员的监督力度，防止权力过于集中。加强对税收管理员的廉政教育、提高工作透明度和公正度，采取措施预防和惩治不廉政的行为，使税收管理员做到公正、公开执法，杜绝滥用职权、贪污受贿等腐败、违法行为的发生；五是加大考核力度，实行责任追究制度。各分局内部建立复核、复查制度，避免管理过程中出现“人情税”、“关系税”等问题；建立征收、管理、稽查相互监督制度，加强对税收管理员的监督；落实管理责任制度，发现随意执法问题从严处理，防止为政不廉导致管理松懈，确保税源监控富有成效。
（四）如何完善考核办法
根据税收管理员的工作职责，进一步深化现有考核方式，紧紧围绕“管理员管什么、怎么管、管到什么程度、管好管不好怎样奖惩”四个环节，逐步建立起包括工作目标、要求、标准、程序，落实、责任、考核和奖惩等事项的立体考核机制，使每一项
工作既充分细化，又到人定岗。对税收管理员的考核坚持“能者多劳，多劳多得”的原则，按管户数量、规模、质量、复杂程度兑现奖惩，真正发挥奖优罚劣的作用。在按照标准严格考核的基础上，严格兑现奖罚，对经考核税源管理成绩突出的给予奖励；对税源监控不力导致税款流失或造成税收大要案的，查明责任、严肃处理，直至调离税收管员工作岗位。
（五）你局在编人员总数。税收管理员、稽查人员、办税服务厅人员数量及其分别占总人数的比例
此次调研，我们选择了安庆市和宿州市两个地税局。安庆市局在编在岗人员1213人，其中税收管理员508人，占在岗总人数的42%；稽查人员103人，占在岗总人数的8%；办税服务人员187人，占在岗总人数的15%。
宿州市局在编在岗人员972人，其中税收管理员461人，占在岗总人数的47%；稽查人员105人，占在岗总人数的11%；办税服务人员117人，占在岗总人数的12%。
（六）对完善税收管理员制度的其他意见和建议
一是建立健全税收管理员操作规范，制定出台《税收管理员日常操作规程》，制作运用《税收管理员手册》，解决“做什么、怎么做”的问题。
二是要从制度层面明确税收管理员培训的内容、每年学习时间、培训形式等相关内容，以增强教育培训的刚性。
三是建议在征管软件中建立税管员工作平台和增加考核评价功能，不需再单独进行软件开发，避免造成操作烦琐，不利于考核。
