对村民自治的期望与批评由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“村民自治的作用与局限”。
近年来，村民自治已经成为一个热门话题。2002年3月23日，笔者用Google搜索器对一些词组进行了互联网搜索，找到有关网页数分别为：入世1220000，三个代表262000，西部开发137000，乡镇企业70300，三讲64900，国企改革48900，一国两制45200，农村税费改革21400，外出打工16700，职工下岗12900，政府机构改革12400，村民自治11200，干部“四化”9980，司法独立9050，家庭承包8300，户籍改革8280，三农问题4630，新闻改革2830，三提五统2230，党政分开1520，土地制度改革1150，撤并乡镇1070，废除终身制402，工会改革148，社会协商对话制度146，建立农会123，人大改革36.村民自治还比不上入世、三个代表、西部开发等眼下最热的话题，而与三讲、国企改革、一国两制、职工下岗等处于同一数量级。在有关农村的话题中，村民自治位于乡镇企业、外出打工、农村税费改革之后，排在家庭承包、户籍改革、三农问题、三提五统、土地制度改革、撤并乡镇、建立农会之前。在有关政治改革的话题中，村民自治与政府机构改革分坐头两把交椅，大大领先于干部“四化”、司法独立、新闻改革、党政分开、废除终身制、工会改革、社会协商对话制度和人大改革等。其中党政分开和建立社会协商对话制度是中国共产党十三大特别强调的政治改革目标，但与之相关的网页大约只有村民自治的十分之一和百分之一。
不少人对村民自治抱有很大的期盼与希冀，也有不少人对村民自治提出质疑与批评。本节将介绍和评论对村民自治的不同看法和态度，而把重点放在批评方面。笔者曾于《战略与管理》1998年第6期发表《村政的兴衰与重建》，在详细考察村民自治实践的同时，对村民自治理论提出了批评。对于该文，贺雪峰等曾做过很好的评论并提出商榷意见。1由于忙于其他事务，笔者未能及时回应，对此深表歉意，并借此机会作出一些答复。
对村民自治的期望利主义
在1980年代，村民自治是一个并不引人注目的话题。中国共产党中央文献研究室、国务院发展研究中心主编的《新时期农业和农村工作重要文献选编》（文献的时间是从1978年12月13日到1992年3月20日）总共93篇文献中，谈到村民自治或村委会建设的只有8处，而且只有1处即1990年8月10日的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》提出要“认真实施《村民委员会组织法（试行）》，加强基层民主政治建设”，把村民自治与基层民主政治建设联系起来。但即便就在这唯一的1处，重点仍然是如何恢复和强化行政管理，特别是如何加强村党支部对村民委员会的领导。2如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。3从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都没有什么实质性的变化。对于多数村民来说，甚至称呼都没有改变，仍然按照习惯把村委会称为“大队”。由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会民主选举，民政部的一些青年官?a
name=8>弊宰髦髡诺亟熬貉 币肫渲小！洞逦嶙橹ǎㄊ孕校酚?988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“”，有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在“关键”时刻，由于彭真的“坚持”，以及薄一波的“支持”，村民自治制度得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用十年时间在全国逐渐铺开。
41.功利主义的期望
进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。
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sp;对于中国高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”5既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调党政分开和建立社会协商对话制度等十三大的主题，政治风险性较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形象的一种资产。”6村民自治可用来作为一个政治改革的样板，证明中国对国际社会的民主承诺，驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说：“梨树县的事迹（村委会”海选“）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。”7“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。”8对于主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革家的冒险试验开启了1990年代部门利益的金库，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障管理职能明确划归劳动部门后，村民自治事务更成为民政部门的希望所在。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。9福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金、国际共和协会、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一行列中，向民政部官员提供经济和技术支持。民政部的有关人员利用这些资源召开了一系列的国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并且对与民政部合作的地方官员（也包括他们自己）提供出国访问（主要是去美国）的机会。10“大致说来，在国家内部组织的层级结构序列中，层位越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，得到中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大。”大多数地方领导人对通过村民自治解决农村实际问题并不抱有幻想，甚至表现出很大的抵触，但并不妨碍他们中间的一些人将其视为博得“政绩”的工具。王旭发现，许多基层选举取得的成效取决于政府官员在组织、指导和监督村民选举中扮演的关键角色。11例如，四川省达川市为开展“村民自治达标活动”，专项投入达50万元，抽调部局级领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员、定时间、定地点、定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实。徐勇总结说：达川市政府在村民自治进程中扮演了积极主动的角色，发挥了启动功能、动员功能、引导功能、推进功能、规范功能。如果没有达川市政府组织系统的强力推动，村民自治就不可能迅速落实到社会基层。作为这种主动性的回报，该市于1993年被评为四川省的村民自治示范县（市）。1
22.理想主义的期望
党国英说：“中国农村正在进行村民自治制度改革，村委会主任由农民直接选举。官方和知识界的一部分人似乎比农民对这场改革更为热心，与20年前的农村经济改革形成鲜明对比。”13与官员的功利主义相比较，学者通常表现出更多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人期待它能够成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。
徐勇称村民自治是“平静的民主化‘革命’”；14辛秋水认为村民自治是在政治改革上的又一次“农村包围城市”。15贺雪峰在概述村民自治研究时指出：“有学者从对国家政治体制关注的角度，认为村民自治还具有作为中国民主政治建设突破口和生长点的作用。所谓突破口，就是村民自治是中国民主政治本身的一个环节，村民自治不仅会导致而且事实上已经带来了由下自上的民主化进程，比如由村务公开到政务、企务、警务公开，由选举村委会到选举村支部，由村委会直选到乡镇长直选等。安徽社科院辛秋水先生和河北社科院杨爱民先生均持此种观点。更多学者对村民自治是民主政治突破口的说话不以为然，但认为村民自治是民主政治的生长点应无疑问。所谓生长点，一是指村民自治作为社会民主，为政治民主提供了环境和生长的条件（程同顺），二是指村民自治特别是村委会选举可以提高农民的民主意识，增强农民的民主能力，从而将农民训练为合格的公民，这将是对民主政治最为扎实的一项工作（王仲田）。”161981年6月，中国共产党中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，党的目标是要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。车间民主选举和村委会民主选举，都曾被视为是“逐步实现人民的直接民主”的出发点，但前者现在已经不再被提起。唐兴霖等人认为：“80年代以来，在中国政府的推动和广大农民的参与下，中国农村的基层民主建设——村民自治建设和发展将构筑起社会主义民主的微观社会基础。”“村民自治可形成中国民主政治建设的路径依赖”。17楚成亚认为：村民自治可以发挥“倒逼效应”，上一页[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10]...下一页 >>
也改善了农村的社会治安状况。1993年山西省河曲县发生的刑事案件和治安案件分别比1991年下降53％和46％，其中重大、特大案件下降45％；民事案件、民间纠纷和来信上访也大幅度减少；87％的村实现了‘三无’，即无刑事案件、无治安案件、无集体上访和群众性闹事事件；1993年的495起民事纠纷中，由村级组织调处解决的占91％，许多所谓‘气死公安，难倒法院’的案子不出村就得到了解决。”27“自1997年5月《关于切实实行村务公开、民主管理制度的通知》下发以来，全县的信访和上访案件分别比上半年下降32％和35％左右，民间纠纷也大大减少，尤其是干群纠纷案件减少了40％左右”。28“陕西咸阳约台乡在实行村民选举后，选举出了一个乡村能人，遇事大家就相互协商，社会从此也就安定了；村干部腐败问题，在进行村民自治后，有村民、村民代表、村民议事会、民主监事会等权利个体和组织监督村干部的行为，财务公开制度和监督制度等也有效地防止了村干部利用村庄公共权力谋取私利的动机和行为，村干部行贿受贿等腐败问题有所缓和，而且这还有利于营造社会公平公正氛围，有助于和谐社会关系的建立；三乱（乱收费、乱罚款、乱摊派）问题也得到了有效制止……等等。”29众所周知，中国农村的基层干部能够拿出上级领导所需要的任何数字，而且可以把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，但是，他们当然不会也不可能证明其中的相关性。
Jude Howell
写道：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：”我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富‘。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。“30西方学者对于经济发展和村委会选举的关系进行过相当严谨的研究，美国杜克大学政治系牛铭实教授根据1998年在中国5省8县（市）2142个村收集的调查资料，对欧博文、苏珊·罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍提出的各种假设进行了验证，结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。31张鸣尖锐地评论道：然而，好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息却并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的民主，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做”田野考察“的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方。几乎所有的男性青壮年和一部分女青年都出去打上了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大（至少在相当部分的农村如此），主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。32李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时说：”中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。“但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政”紧约束“运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是”四个民主“规则及其相应程序的确立。特别是1998年经过修订的《村民委员会组织法》，更加强调依法自治。1998年9月，江泽民说：”扩大基层民主，保证农民的民主权利，不仅是在农村中广泛实现社会主义民主，而且是发挥农民创造性和保证农村长期繁荣、稳定的根本政策。“1999年9月，他又赞扬村民自治是继包产到户、乡镇企业之后的又一”伟大创造“。然而，即使有国家领导人的一再高调表态，”面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以’海选‘闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。内蒙古向干部讨要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。但这只说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。“33人们现在看的越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。这就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。
柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层
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结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，可以村（大队或联队）为范围设置，也可以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”1987年初，中国共产党中央政治局的有关文件指出，目前“在村一级，有的单位设合作组织，有的则由村民委员会将村合作与村自治结合为一体”。38从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职。这导致两个方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分，以政代企”的状态。另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。秦晖说：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。”39政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在《村政的兴衰与重建》提出明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘‘村官’合法化”。40这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。
⑵党政分开与村民自治
邓小平早在1980年的《党和国家领导制度的改革》中就提出：要改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制；还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。中国共产党十三大政治报告指出：“企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行‘一元化’领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。”根据这一精神，1988年4月13日七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》明确规定：“企业实行厂长（经理）负责制”，“厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。与此同时制定的《村民委员会组织法（试行）》，自然也没有规定村民委员会要接受中国共产党村党组织的领导。
1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。41虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。中国共产党中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知（中发〔1990〕19号文件）提出：“党支部要加强对村民委员会的领导。”1991年11月19日《中国共产党中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》又提出，要“加强以党支部为核心的村级组织配套建设”。42到1990年代末，新发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》均规定，村党支部“领导”村民委员会。43这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？”
为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通的办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在进行村党支部和支部书记选举时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。44山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。
“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的上一页[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10]...下一页 >>
摩擦，提高了党支部的管理效力。这项改革也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”45然而，“两票制”让非党员干预党内的事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中国共产党的章程：“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或者准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。
既然城市中的中国共产党基层党组织可以起“保证监督作用”，而通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上就不合理。
⑶民主决策与村民自治
“直截了当地说，因为农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求。其他层面或形式的民主因为容易形成强大的既得利益集团和产生强大的既得利益呼声，为了满足他们的利益要求，国家不得不牺牲经济建设本身的规律，丧失国家在现代化建设中的政治主动性。显然，这种情况对于急欲实现现代化的中国领导人来讲，是他们所不愿的。”46按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为村民自治影响不到国家层面的重大决策，与国家层面的民主决策无关。那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？
于建嵘说：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些‘自治主体’完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的‘自治组织’”。47显然，他对于村民自治是否真正的自治团体表示怀疑。半个世纪以前，费孝通是这样定义的：“自治团体是由当地人民从具体需要中发生的，而且享受着地方人民所授予的权力，不受中央干涉。于是人民对于‘天高皇帝远'的中央政府极少接触，履行了有限的义务后，可以鼓腹而歌，帝力于我何有哉！”48史天健说：“贫困地区的农民考虑的更多的是如何获得足够的事物与住所，尤其是如何维持生计，而非公共事务。最后，贫困地区的人们可能会采用不同的方式追求财富。因为在这些地区机会有限，那些生活想过得好一点的人倾向于到富裕的沿海地区寻求报酬更高的工作，而非试图改善他们本村的管理。”49党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的少”。50以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。
彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”徐勇说：“彭真委员会长的警告不幸而言中。”“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的”要粮、要钱、要‘命’）。“51显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。大量的人类学调查资料（如曹锦清：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。
经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此，乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。52史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断
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而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。”60对于现代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益，社区选举的投票率低于国家选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。可以设想，如果中国农民能够通过选举投票来影响国家层次的农村税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。
⑸自治与自由
白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果七、八亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中国共产党的党政基层组织；而参与村民自治的农民，却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。62笔者在《村政的兴衰与重建》中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘*’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”，“也是不科学的”。63王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人就指责这是一种“挖苦”。64其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在的东西。何家栋说：村民自治试点已经有十年历史了，外国人看了也叫好，但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。65李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。66于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T
县的“村民自治示范村”S
村的《村民自治章程》，很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动了村民自治活动的发展同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定，“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充分发挥其作用，提高效率和经济效益”。显然，这样的规定已将村民生产经营权也剥夺了。章程中那些大量标准不明、程序简单的处罚有许多地方都是与国家的法律法规相违背的。其中罚款是最主要的手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条。此外，章程还在多处制定了“强制措施”。至于什么是“强制收缴”、“强制执行”，章程并没有明确说出，据该村村委会负责人解释说，就是搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是对村民权利的保障和对公共权力机关的限制，反而成为了村民通过“民主形式”对自身权利的限制，以保证公共机关权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，但从目前的乡村社会的政治状况来看，更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。67
3.从国家政权建设和政治发展的角度
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;一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化），政治制度化（法治化），政治渗透能力的加强（国家一体化）等。政治发展的代表人物L.派伊认为：“政治发展意味着从臣属型文化走向公民文化，政治参与扩大，对平等原则更加敏感，更多的人接受普遍性法律，政治体系的能力不断增强。”68亨廷顿认为：“政治现代化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超越于村镇层次之上的参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度（如政党）。”69政治权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度，以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在其最初设计上就带有根本性的缺陷。
⑴政权组织还是群众性自治组织
宪法把有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在同一节加以规定，很容易让人把村民自治和地方自治联想到一起。但是在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？
如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国宪法和《村民委员会组织法》没有对此作出规定，但是不少地方的村民自治章程都规定“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是“村”（不是地理概念上的村，是以村为社区范围集合起来的全体村民）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表，同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会的几个人。村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部分——执行机关认作自治组织的全体。70徐勇说：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，包括以下内容：⑴自治的主体是农村村民，⑵自治的地域范围是村，⑶自治的内容为本村的公共事务与公益事业，即村务，⑷自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他又说：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。71为什么一定要与地方自治划清界限？按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。72“人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗。为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。”73这只是在理论上强作分辨，上述《S
村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”。
“持国家和乡村社会力量‘互强’观点的研究人员认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时的唯一可供选择的政治机制。”74这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。
1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”1998年通过的《村民委员会组织法》
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