土地征用中关于农民权益的思考_论农民权益保障思考

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土地征用中关于农民权益的思考

2009-11-24 10:27:28|陆卫琴

（张家港市大新国土资源所，苏州 张家港 215600）

摘 要：作为人类赖以生存和发展的最基本的环境要素，土地是社会生产活动中最基础的生产资料也是农村地区广大农民生存的基本保障。随着经济的快速发展，农村集体所有的土地被征用的现象越来越频繁，政府在征地过程中侵害农民权益的矛盾和问题也日益突出，严重影响了农村发展和社会的稳定。依法加强土地管理，深化土地使用、监督制度改革已经当前农村社会发展中必须解决的问题。

关键词：征用 问题 权益 保障

随着我国城市化进程的加快,大量农民土地被征用,失地农民数量迅猛增加。如何解决好当前涉及的农村土地问题，直接关系到广大农民的切身利益，事关社会改革发展稳定的大局，是当前在农村是否认真贯彻落实科学发展观和实践“三个代表”重要思想的重要标志。由于我国现行土地征用制度及相关法律方面存在缺陷,导致在土地征用过程中存在着许多严重损害农民利益的现象。因此，应当引起党委、政府和各部门的高度重视。目前失地农民权益保障中突出存在的问题

1.1 政府统一征地职能不到位，侵犯了农民利益

政府履行统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程，政绩工程，城镇规划失控；利用建开发区的名义多征少用，征而不用。有些企业以投资、扩大生产的名义，扩大用地圈地，等待土地升值抛售。

少数地方政府急功近利，征地活动为当地政府“以地生财” 创造了便利条件，客观上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部门福利越好”的激励机制。有的乡镇片面强调“投资环境”，牺牲农民的利益，采取以极低的征地费用标准吸引企业入驻,以减少基础设施建设投资成本，换取地方经济的短暂发展。

此外，在土地征用过程中存在着“两公告、一登记”制度滞后、不到位，政府利用自身的强势地位和农民维权意识薄弱来减少征地“阻力”。社会监管制约力软弱，农民意见很大。

1.2 土地征用程序不民主，农民参与难保障

农民群体本身的科学文化素质水平较低，法律意识不强。他们经济、文化等各方面较低城镇居民都一直处于一等的弱势地位，农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对集体，而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。广大农户

也不参与征地补偿谈判，有权去谈判补偿的只有集体，而实际上代表集体的经常不过是两三个乡村干部，所有的征地行为都是政府和用地单位单位之间进行的暗箱操作，农民没有表达自己利益诉求的渠道和机会。在征地程序上，农民完全处于被动和不平等的地位，使得原本旨在满足农民在土地征收过程中知情权和参与权的听证制度也只是落于形式化，没有发挥其本该有的协调农村土地征用过程中矛盾的作用。而农民本身的素质和地位也使得其很少主动了解征地和补偿过程中的相关信息的意识和行动。

1.3 土地征用补偿标准偏低，农民难以生活

按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。以张家港市为例,在人均耕地面积仅1亩情况下,人均现金补偿仅1.44万元，安置补偿最高为2万元且被存入社保帐户，只能每月提取最多200元。在现有的物价水平下，这样的补偿标准明显偏低，根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活的出路问题。

还有一些地方贯彻执行的征地补偿费和安置补偿费标准普遍按照法规规定范围的最低标准执行，因为担心提高了标准，会影响经济发展的竞争力。并且，按照此规定农民在土地被征收后得到的补偿费用是个相对固定的数额，农民无法从土地的市场增值中获得应有的收益，其收益大部分被中间商或地方政府所获取。相对于土地的预期收益而言补偿过低，农民经常吃亏。

1.4 土地补偿费收益和分配上的管理问题，农民利益受损

《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”土地补偿费应当归农民集体经济组织所有这在法律规定上是明确的。但是，征地补偿资金分配和管理却无统一的标准和规范的条例，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，因此出现了“八仙过海,各显神通”的混乱局面：有的村把征地补偿金全额发给农户，有的村归集体经济所有，有的村在集体经济组织和农民之间进行分配。另外，在村民自治制度不完善的前提下，作为农村基层组织村委会和经济合作社，通过行使经营、管理权为其侵占农民集体经济组织的土地补偿费的所有权披上了合法的外衣，导致经济补偿不到位，严重存在着截留、挪用和拖欠等问题，造成了大量的群众上访、干群关系恶化等群体性事件。

1.5 安置方式单一，就业养老缺乏保障

目前，政府对农民土地集体征用普遍采取的货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作。地方政府和用地单位与农民之间的经济关系一次性了断,但是这对于处于弱势的农民来说显得非常不公平。货币补偿安置只是为失地农民提供了最低生活要求,没有解决失地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。另外如重新择业谋生，大多数失地农民由于年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能、再加上受外地民工潮的冲击,无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求。想经商办厂，大多数被征地农民既缺乏资金和技术。加之就业培训缺乏，就业中介服务滞后，导致被征地农民的生存发展空间狭窄，许多失地农民被迫沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，引起上访信访不断，给社会稳定和政

府群众工作带来巨大压力。

1.6 土地征用中“公共利益”的概念模糊不清

规范政府农村土地征用权力政府的征收权来自宪法和其他法律的规定，其出发点在于“公共利益”的需要。也正基于此，征收权可以排除物权绝对性原则，即排除物权的“排他性”效力。但也正是由于这种强制性，使得政府权力存在被扩大和滥用的可能。在我国的立法中，对“公共利益”采用概括的规定，从而由于无法确定其外延导致实践中对政府征收行为的合法性难以界定。征收权涉及集体的所有权和农民的承包经营权，是对传统民法上物权效力的一种排除。而且，在实践中也的确存在地方政府滥用征收权获取高价土地转让费的现象，土地征用目的正当性严重不足。土地征用就容易由公共问题演变为私主体对私主体的侵犯。

1.7缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位

农村集体土地被征收后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价。而这一过程，农村集体和农民得到的只是尚无明确标准的补偿费。

在实践中，地方政府常采取“化整为零”的方法将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，越权批地。法律的规定并未起到限制地方政府征收权的作用。在一些地区甚至出现了“以租代征”，变相进行土地流转。

对于政府的上述行为，我国现行的行政和立法体系中缺乏行之有效的监管机制，而社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，流于形式，无法真正发挥应有的作用。关于保障失地农民权益的对策的思考

2.1转变土地征用中的政府角色

政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地市场上。

应增加土地征用行为的透明度，征用行为要依法依程序进行，减少征用的周转环节，明确政府的职能作用，从而防止少数不法投机分子借国家征收之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。

2.2加强征地的民主性，建立畅通的农民表达权益诉求的管道

2.2.1为防止在征用土地过程中的暗箱操作，加强征地的民主性，应调整听证程序中听取被征土地的所有者和使用者的组成。听证会代表则由党员代表、村民代表、政府各有关部门代表以及相关经济、技术、法律等方面的专家、学者组成，而预防职务犯罪领导小组成员是必不可少的。

2.2.2农民要实现其自身利益不遭受非法侵害，就必须有有效的管道来传递自己的声音。虽然现行法律对于农民权益保障方面作了一些规定，但就实践来讲可操作性相对较差，农民法律意识淡薄，加之农民作为个体势单力薄，当其自身合法权益受到侵害时，出现了很多不敢告状、状告无门及集体上访无功而返的现象。因此有必要像维护消费者权益那样，建立有效的农民合法利益表达维护机制、农民表达利益诉求管道，这可以通过强化村委会的自治功能，弱化其行政组织功能来实现，可以探索建立农协一类的组织，成为沟通政府与农民的中介组织。由此，农民的愿望和合法要求可以通过正当的秩序化的渠道得以表达，一些突发事件也可得到及时有效调解。另外，这种维护自身权益的组织更容易受到农民的信赖，权益受到不法侵害的农民能更敢于通过法律手段维护自己的权益，有利于社会的团结和稳定。

2.2.3可建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在―个足够长的时间里实质上独立于现行法院系统，实行垂直管理。

2.3完善征地补偿制度

现行的土地补偿价格采用“产值倍数法”来进行补偿明显偏低。应以土地用途变更为依据，以市场价格为导向，确定土地征用补偿标准。征地补偿价格应当由一次性补偿和持续性补偿两部分组成。一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用，而持续性补偿主要是土地的增值收益。让失地农民分享土地增值带来收益是补偿价格制定的宗旨。应根据不同区位和农地的质量以及产值情况，确定土地区片价格。在土地征用时，以确定的土地区片价格为依据，并参考区位、面积、人口密度，确定土地征用价格。尽管目前尚不具备按土地的市场价格作为征地补偿的条件，但是随着社会的发展和进步做好这方面思考和前期准备工作显得尤为重要。

2.4加强失地农民社会保障基金管理监督

2.4.1在失地农民社会保障基金的营运管理上，首先要积极探索保值增值高效运行机制；探索交由银行和非金融机构经营管理，并引入市场机制,来实现基金的保值增值；加强投资评估及风险管理，投资前与投资中，可分别委托信托投资公司与投资机构来完成。其次，必须加强对保障基金的监管；建立明确的法律体系，依法监管；明确监管与经营职责，实行农民社会保障基金管理机构与托管经营机构分离，重点加强金融、财务和业务监管，保障经营机制良性运行；建立市场准入制度，发挥中介评估、资信等级评定的中介资信作用，严格稽核与稽查制度，为农民社会保障基金的保值增值创造良好的法制环境。

2.4.2征地补偿安置费是赔偿性资金，不能用于社会保障性支出。土地补偿费全额支付给享有被征用土地所有权和使用权的农民和农村集体经济组织。鉴于目前被征地农民基本上都是自谋职业的实际，安置补助费原则上也应全部发给被安置人。是一次性付清还是分年应尊重大多数被征地农民的意愿。任何部门和机构不得擅自决定把属于农民的土地补偿费、安置补助费转变为社会性的保障基金。

2.5 构建失地农民社会保障体制，就业补偿多元化

2.5.1补偿和就业是解决失地农民生存和发展的两个重要方面，可以说，补偿是基础，就业是关键。实现失地农民就业是最好的保障。在就业安置中，我们应鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地民，并建立使用被征地农民数量与用地规模挂钩的制度，如对工业区建设征地的，可以规定进园区企业每使用一定面积土地后，相应排一定数量的被征地农民在本企业就业，并签订一定年限的劳动合同；如对招用本地农村劳动力的用人单位在税费减免、社保补贴、岗位补贴等给予一定政策倾斜;对被征地农民自主创业的,给予小额贷款和收费减免。其

三、鼓励失地农民从事个体工商经营，并在贷款、税费方面给优待；积极做好被征地农民的职业介绍和劳务输出等就业服务工作。三是加强失地农民劳动就业培训，增强失地农民的劳动技能。把被征地农民纳入区域农村劳动力转移培训的范畴，常年织失地农民进行创业培训，提高他们的劳动技能。同时有组织地向地输出劳动力，千方百计提高失地农民的就业水平。

2.5.2关于补偿方式可以采用多元化的补偿方式，即在货币补偿的同时，可以以实物补偿和债券或股权的方式作为必要补充。

2.6 明确“公共利益”范围

为了限制土地征用权的滥用，应对“公共利益”的项目和范围进行听证，严格限定被征用土地的使用范围，可以将其限制在以下几个方面：（1）国家机关用地和军事设施用地；（2）基础设施用地，包括供水、供气、供热、供电、公共交通、环境卫生、道路、广场、绿地等城市基础设施以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（3）公益事业用地，包括非营利性教育设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施和公共文化设施、公益性科研机构用地；（4）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等用地；（5）享受特殊政策优惠的用地，如涉及国家安全领域和对国家长期发展具有战略意义的高新技术开发企业用地、经济适用房建设用地等。另外，应根据土地征用的目的和盈利情况对征地行为进行进一步界定，进一步划分为：纯公共利益、准公共利益和非公共利益。各性质的划分可采用概括方式进行列举。

通过以上界定土地征用范围，可以改变过去滥用征用权或者“擦边球”理解动用征用权，防止因为土地征用而导致损害失地农民利益的情况发生。结语

总之，失地农民问题不仅是一个农村经济问题，在很大程度上更是一个严重的社会政治问题。各级地方党委和政府应当按照科学发展观的要求，加快建立对土地征收的监督机制，以规范政府的征收程序和行为，切实探索和制定一条适合我国国情的失地农民市民化之路，推进失地农民生活保障制度改革，切实保护农民的利益，让广大农民公享城市化和工业化成果，维护社会稳定。