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我国村民自治现状分析与路径选择
作者：王龙建
来源：《沿海企业与科技》2008年第02期
［摘要］文章在详细分析我国村民自治现状的基础上，有针对性地对我国村民自治的发展路径进行探讨。
［关键词］村民自治；现状分析；路径选择
［基金项目］本文是中华全国供销合作总社课题《基于农村土地制度的村民自治现状与发展研究》阶段性成果，课题编号：GXZSKY0702
［作者简介］王龙建，安徽财经大学党委组织部，管理学硕士，研究方向：管理学，安徽蚌埠，233030
［中图分类号］ D638 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）02-0060-0004村民自治作为一项规范农村发展方向的基本社会政治制度，是党领导亿万农民在建设中国特色社会主义民主政治过程中的又一伟大创造，在我国已有20多年的发展历程。它推动了农村的民主化进程，调动了广大农民的政治参与热情，也促进了农村经济的改革和发展，维护了农村社会的稳定。但是村民自治也像其他任何新生事物一样，还处于初级阶段，在发展中难免会出现和积淀不少问题，而这些问题影响和阻碍了村民自治的进一步发展，也不利于推进社会主义新农村的建设。为此，必须积极探索我国村民自治发展的方向。
一、我国村民自治现状分析
（一）我国村民自治取得的成就
1.村民自治制度改变了数千年来农村地区的政治权力结构，权力运作的方向由过去的“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命，而是由村民选举产生；村干部对下向村民负责，而不是对上向乡镇负责。这就是说，村一级的政治精英的政治权威不再依靠自上而下的强制性的政府命令，而是依靠政治生活最基层的村民的认可和同意。这在我国的基层社区制度中是一个亘古未见的根本性的变革，因而具有划时代的重大意义。
2.村民自治实践不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习并掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化。村民自治不仅要求村民自我管理、自我教育、自我服务，自己管理社区的事务和公益事业，而且还明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序；不仅把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位，而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。但这个过程还没有最终完成。
3.村民自治有助于广大农民对农村干部进行有效的监督和制约。这有利于极大地提高农村干部的政治素质和业务素质，保证党和国家的方针政策在农村的贯彻落实。村民自治不仅把农民从政治受动者的角色推到了主动的政治参与者的地位，而且还把对农村干部的普遍的监督权赋予农民。农村基层干部不仅人数众多，而且分布地域极广，如果依靠政府对他们实施监督，不仅成本过高，而且收效甚微。村民自治把千千万万的农民都变成了无所不在的监督者，这不仅节省了政府的监督成本，而且还大大提高了监督的成效。
4.广大农民在村民自治的实践中，创造了许多民主的新形式。这不仅大大丰富了我国社会主义民主理论，而且还引起了国内外各界的关注。如吉林省梨树县在选举村民委员会成员时采取的“海选”法，被国外学者看作是世界上的一种新的选举方式；山西省河曲县的“两票制”引起了国内政治学界的极大关注等。
（二）我国村民自治存在的问题
1.农村经济相对落后。由于历史和现实的原因，当前我国大部分农村地区经济发展相对落后。过去长期形成的城乡二元结构，使农村财源通过各种形式、各种渠道流入了城市，这使农村本来就紧缺的资金更加缺乏，无法形成发展自身经济所需的必要积累。当前，由于大多数村庄没有自己的集体经济组织，生产经营方式主要是小农经济，或者村庄所处地区的自然条件差等原因，使得村庄的产业结构单一且效益低，村干部要带领村民致富十分困难，致使村民的人均收入水平偏低。农村经济发展滞后造成的贫困现状，对村民自治的发展有着严重的制约作用。资金的缺乏使村委会办理公共事务和公益事业只能主要依靠本村村民自己出钱出力，村委会难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础；村民要把大部分的时间和收入都用于满足基本的物质生活需要的时候，他们是不会积极主动地参与农村的基层民主政治活动的；同时，村干部的工资收入偏低，影响他们的工作积极性，其职位对村民也没有很强的吸引力。
2.村民民主意识淡薄。如果认为只要确立了民主制度就能解决一切问题，这无疑是一种幻想。村民民主自治制度的有效运转不但需要民主价值的确立，而且需要农民掌握实现这种价值的操作技术。村民民主意识淡薄主要表现在：（1）农民参政意识不强。落后的自然经济在生产关系上是狭小的、封闭的、隔绝的，由此而产生的小农思想很难意识到别人行为对他的重要性。因此大多村民都是“只扫自家门前雪，不管他家瓦上霜”。所以很多村民对村民自治漠不关心。在进行村委选举时，有的候选人每人发一根高级香烟也能买到很多选票。在村民大会或代表会议上行使权利时随随便便。这样，选出来的村委很难说是公正的、优秀的，而村民大会与代表会议的决策与监督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的经验，使村民自治回归到少数人说了算的境地。作为直接民主的村民自治，汲取了西方资本主义民主的精华，是一种两权或三权分离的模式。但在我国历史上从未有过村民代表大会、村民大会等民主治理机制，过去的乡绅自治也只是长老式、家长式的统治。再加上建国近60年来的乡村一直处于基层党政的牢牢控制之中。可以说，村民自治的具体操作方法和村民的技术素养有待改进和提高。
3.村民法制观念不强。受传统观念的束缚、教育水平的影响及经济发展状况制约，村民参政议政的意识与能力总体相对较弱。许多村民对村级政务、村务存在“事不关己，高高挂起”的思想，认为那是村干部的事情。主体意识、法制意识不强，主要表现在一些村干部政治理论学习不够、认识能力欠缺、工作方法陈旧；有的村干部法制观念淡薄，不学法、不懂法，践踏村民权利，侵犯群众利益；有的村干部不了解国家方针、路线、政策、法律法规，不按客观规律办事；有的村民缺乏知识文化，对村委会法定地位缺乏足够的认识，参加村委会议，不是为了村庄发展出谋献策而是“搅局”，严重影响了议事决策能力；有的村民，在村级事务处理过程中不配合村干部的工作，不履行应尽义务；有的村民眼界不够开阔，着眼个人利益、眼前利益，缺少大局意识和整体意识；有的村民只讲民主，不讲法制，不学法、不懂法、不守法，为一己私利置集体利益、国家利益于不顾，公然抵制国家法律。
4.民主选举操作困难。实现村民委员会的直接选举是村民自治的基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到正式颁布实行，虽然已经20多年了，但对大多数农村来说，严格意义上的村委会直选仅仅刚刚起步，选举前、选举中、选举后遇到和出现的问题很多。当前村委会选举中反映出的问题主要集中在选举不按程序操作、乡镇政府违规控制选举、宗族（宗派）势力干扰选举的正常进行、选举中作弊或公开贿选等四个方面。
5.民主管理很难实现。虽然大部分村庄都制定了村规民约，少数村还制定了村民自治章程，但内容大多千篇1律，针对性不强。村民反映，这些村规民约和自治章程基本上是上面拟定的，村里只是照抄，也没有经过全体村民讨论。有些地方以村民会议难以召开为由长期不召开村民会议，须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民代表会议决定。有的村民代表会前未与村民沟通，会上仅发表个人看法。还有些村委会决策重大村务，既不召开村民大会，也不召开村民代表大会，只是由几个村干部说了算。村务公开有的流于形式，有的内容不明确，有的内容不真实，搞半公开或假公开。有的村财务管理混乱，长期不向村民公开，群众对村委会成员失去信任。
6.乡村矛盾时有发生。现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡镇政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍，但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。
7.两委关系纠缠不清。村级党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接关系着村民自治能否正常有效地运作。从制度上看，村级党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的。但在实践中，村级党组织与村民自治组织的关系很难理清，因为《村民委员会组织法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责，具体的有操作性的方式仍需在实践中不断探索和完善。总起来说，两委关系方面存在的问题主要有：（1）有的村级党组织不适当地干预村民自治。主要表现在：操纵甚至非法干预村民委员会的选举；过度干预村委会工作，使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。（2）有的村民自治组织把自治理解成绝对自由，不接受村级党组织的正常领导，甚至挑战村级党组织的领导权威。（3）村级党组织与村民自治组织的权限范围缺乏具体界定，有关规定过于原则化。
二、我国村民自治路径选择
（一）加快发展农村经济，努力为村民自治提供重要的物质基础
在新农村建设进程中，要因地制宜地加快农村产业结构调整，并且注重增加农业发展中的科技含量，大力提高农业生产力水平。积极发展多种经营方式，不断壮大农村集体经济实力，发展乡镇企业；加大招商引资力度；鼓励农民在栽种好庄稼的同时可以通过多种合法途径来致富，以增加农民的收入来调动其参与村民自治的积极性。国家也要继续切实加大对村民自治工作的财政投入力度。同时，建立村民自治经费保障和监督机制，使开展村民自治所需经费的开支去向透明化。总之，经济建设是民主政治建设的基础，上层建筑离不开经济基础，只有农村自身经济发展了，才能为村民自治的开展和建设社会主义新农村提供必要的物质基础。
（二）培育村民民主意识，积极调动村民参与村民自治的自觉性
农民群众是村民自治的主体，他们能否参与村民自治，在村民自治中能否正确享受权利，履行义务，对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼，在实践中提高。通过民主选举，把选举村干部的自主权交给村民；通过民主决策，把村务大事的决策权交给村民；通过民主管理，把日常村务的参与权交给村民；通过民主监督，把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践中使农民群众逐步增强民主法制意识，逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念，并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例，从根本上推动村民自治日趋完善，进而加快整个基层民主政治建设的进程。
（三）加强农村法制建设，努力为村民自治创造良好的法制环境
加强农村社会主义法制建设，为农村基层民主特别是村民自治的平稳推进营造良好的社会法制环境。除了认真贯彻执行《村民委员会组织法》外，还要做好以下两项工作：一是加强农村法制建设的规划和指导。在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中，应有推进农村法制建设的规划，对农村法制建设分阶段目标，制定明确的规划和年度计划，并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督促。二是切实提高农村干部、群众的法制观念。对农村干部，包括吃“皇粮”或受聘的乡镇干部等负有管理职能的人来说，由于手上已经有了一定权力，主要还是要树立依法办事、恪守职责、接受监督的观念。要突出“义务本位，责任至上”，使他们认识到干部的行政权力和企业老板的管理权力是有限的，必须依法行使，并要接受人民监督。而对广大农民群众来说，包括农村的中小企业，固然要了解若干基本法律知识作为生活准则，但最根本的是要树立权利本位观念，充分了解作为公民享有的法定的权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己的权利，又要防止一旦走投无路，就气急败坏地使用违法手段抗争的粗暴行为。
（四）完善民主选举制度，充分调动村民当家作主的热情
扩大基层民主，做好村民自治，民主选举是基础。为此，我们要做好以下工作：第一，按照《村民委员会组织法》的要求，尽快成立中央政府层面的选举领导机构以协调和规范全国的民主选举，尤其要指导各地在村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会应尽快制订或修订符合《村民委员会组织法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村民委员会组织法》的宣传，尤其要做好选举动员，使村民充分认识《村民委员会组织法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。根据《村民委员会组织法》的有关规定，充分体现村民自治的原则精神。村委会民主选举的标准应是：民主、平等、公开、竞争、合法。总之，规范化的民主选举不仅可以使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，也能充分调动村民参与的积极性和热情，充分体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。
（五）理顺三重关系，努力为村民自治营造良好的外部环境
1.理顺乡镇政府和村委会的关系。理顺这个关系，一要深入进行政府体制改革，逐步改变压力型体制，逐渐减少对乡镇政府经济发展指标的压力；二要采取果断有力的措施精简乡镇行政人员，减轻财政压力和农民负担；三要制定地方性法规，明确乡镇政府的国家行政权和村民自治权的边界；四要加强对乡镇干部的民主法制教育，改进乡镇政府工作的方式方法。
2.理顺党支部与村委会的关系。理顺这个关系，一要正确认识两委的职责、功能，划清两者的权力界限；二要实现党的领导方式的转变，党组织必须退出对村具体事务的直接干预，尊重和支持村民和村民委员会的自治权；三要注意加强对村干部的教育，特别是对村支部书记和村委会主任的培训和教育。
3.理顺村委会与村民的关系。理顺这个关系，必须加强对村民个人权利本位思想的宣传教育，以促使广大村民民主意识和参政能力的提升，促使村干部进一步树立群众观点，改进工作作风。更重要的是从制度上进一步规范村民自治，完善村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的机制，特别是要建立和完善村民大会和村民代表会制度，使之真正成为村庄的权力机构。
总之，村民自治是一项意义深远、任务艰巨的系统工程，只要我们正确面对我国推行村民自治中存在的问题，就能找到解决这些问题的灵丹妙药，为建设社会主义新农村做出应有的贡献。
［参考文献］
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