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新农村民主管理机制初探
——福建省光泽县“户代表会议”制度调查与思考
作者：陈彤来源：《中共福建省委党校学报》2008年第5期
民主管理,不仅是建设社会主义新农村的一项重要内容,而且是推进社会主义新农村建设的重要保障。在实践过程中不断拓宽民主管理渠道,完善民主管理机制,进而推动农村政治文明进程,具有十分重要意义。2004年以来,福建省光泽县以李坊乡为试点,在农村推行“户代表会议”制度,并于2006年在全县范围内进行推广。光泽县“户代表会议”制度实行以来,在推进村级民主进程、构建农村和谐社会、加强基层组织建设、密切党群关系、规范村级民主管理、提高村务决策水平等方面显现出积极的效果。
一、村民自治民主管理制度实施中的缺陷
实行家庭联产承包责任制后,国家逐步改变对农村原有的控制方式,开始出让和转移农村经济、社会、政治发展的应有权力。以《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的实施为标志,中国广大农村渐渐走上村民自治的道路。村民自治是国家对农村社会新的治理方式和控制方式的制度安排,这种制度以村民的自我管理、自我教育、自我服务为目的,以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容。然而,在现实生活中,由于种种原因,村民自治远未达到设计的理想水平,《村民委员会组织法》在制度设置上的一些缺陷(本文仅涉及在民主管理方面的缺陷)也影响到村民无法对管理进行真正有效的参与和监督。
虽然《村民委员会组织法》从法律上确认了村民对重大村务有知情权、参与权、决策权和监督权等民主权利,并做了相应的制度设计加以保障,但是在实际运作中,村民除了政治上的选举权和被选举权之外(因另有“选举法”作保障),在村务知情权、参与权、决策权和监督权等方面的民主权利并未得到充分保障和实现,造成这一现象的直接原因是:(1)村民代表大会难以召开。以光泽县为例,由于山区地广人稀,村民居住分散,加上当前农村人口流动性增大,许多青壮年村民外出务工,绝大部分的村已经10多年没有召开过村民会议,“村民会议”作为农村重大村务的议事决策形式已经名存实亡。(2)“村民代表会议”代表面难以广泛。以光泽县为例,接受村民会议委托行使重大村务决定权的“村民代表会议”,平均一个村民小组(一个村民小组平均30户左右、100人上下)只有3名左右村民代表,代表面极窄,常常出现村民代表会议做出的决策不能真正代表民意而执行不下去的现象。
事实上,《村民委员会组织法》在具体运作过程中所遇到的问题远非于此。首先是传统治理方式的惯性与村民自治的冲突。尽管《村民委员会组织法》已经实施多年,然而在相当长的时间内,一些地方党组织仍习惯于把村级组织作为自己领导的下属单位,并没有把村民自治当成一回事,在实际工作中对农村工作依旧是领导而不是指导,而村级组织对各级党组织依旧是下级服从上级。在这种情况下,每当需要贯彻落实上边的任务目标时,“村民自治”、“民主决策”,便显得力不从心且无关紧要,“村民自治”演变成了“村委会自治”,“民主决策”让位于“少数人说了算”。法律规定的“刚性效力”淹没于具体实施过程的“柔性执行”中。其次是村民素质与法治理念的差距。尽管“村民自治”、“海选”等民主形式发端于民间,但多数村民对“民主”、“法治”认识上的朦胧仍是不争的事实。正是这种差距,给《村民委员会组织法》的实施留下了过大的“自由裁量”的空间。第三是村民选择权与村民代表的“代表权”虚置问题。当“村民会议”名存实亡后,人们只能寄希望于村民代表会议,但是村民代表需要什么样的素质或条件,《村民委员会组织法》未作任何规定。村民代表的产生似乎仅仅取决于村民自己的是非判断。实际情况是村民的意愿表达除受自身利益驱使外,常常被宗族、亲疏、恩怨等观念甚至是从众心理所左右,由此产生的村民代表,或因为自身素质、或因为缺乏收集民意的动力,在现实中成为只具“代表”身份的“群众”。因此,村民代表会议不仅存在代表面不广泛的问题,而且存在“代表”不能代表的问题。
二、光泽县“户代表会议”制度的实践
鉴于《村民委员会组织法》在具体实施中出现的问题,2004年以来,光泽县以李坊乡为试点,在农村推行“户代表会议”制度,并于2006年在全县范围内进行推广。所谓“户代表会议”制度,就是根据《村民委员会组织法》规定,以本村家庭为单位推选产生户代表,由全村户代表组成户代表会议,承担村民会议职责,对本村重大事务进行决策的制度。从法律上看,“户代表会议”制度的设立,并不是对现有法律的修正或推翻,而是在《村民委员会组织法》第17条规定基础上的延伸,因而具有合法性;从性质上看,“户代表会议”和“村民会议”一样也是村级权利机关,行使重大村务、组内事务决策权,村委会是执行机关,向户代表会议负责并报告工作,因而具有权威性;从设立的宗旨上看,“户代表会议”制度旨在解决民主决策问题,较之于“村民会议”它更符合大多数农村实际,也便于操作,较之于村民代表会议它更具有代表的广泛性,有利于将民主管理真正落到实处。“户代表会议”制度实行以来,已在推进村级民主进程、构建农村和谐社会、加强基层组织建设、密切党群关系、规范村级民主管理、提高村务决策水平等方面显示出积极的效果。
首先,促使民主更加广泛。“户代表会议”制度要求以户为单位,每个家庭推选出一名户代表,参与重大村务决策。以寨里镇大清村为例,该村总人口1696人,总户数374户,该村依法推选的村民代表仅有36人,而“户代表会议”制度实行后,户代表数达到356人,将村民参与的比例提高了近10倍,不仅组内的利益关系有人过问,而且户与户、组与组、村与村的利益关系也都可以进行协商,民主的广泛性得到有效的延伸和拓展。
其次,促使决策更加科学。“户代表会议”制度的实行,较好地解决了议事如何组织、议事参与面如何广泛的问题,解决了议事如何民主以及议事如何公开公正的问题,将村务决策听证扩大到一个更为广泛的范围,有利于集思广益,实施效率也明显提高。例如,2004年底,李坊乡百岭村计划架设有线电视光缆,村里将这一方案提交各组户代表会议进行审议,遭到绝大部分户代表的反对。村里采纳了户代表的意见,取消了架设有线电视光缆的计划,转而扶持村民发展烟叶生产,2006年落实种植面积430亩,比2004年增加了290亩,仅此一项村财年增收2万余元,农民人均增收200余元。一个更为科学的决策给村集体给农户带来的收益是显而易见的。
第三,促使监督更加有力。“户代表会议”制度,契合了村务公开的要求,户代表可以就不明白的村务进行当面质询,与会村干部必须作出清晰明了的解答。这种村务公开
形式扩大到每一个家庭,效果更加实在。2005年第一季度,李坊乡石城村将一个季度以来的村财收支情况拿到户代表会议上公开,因公开项目过于笼统,到会村干部无法一一回答各项具体使用情况,遭到户代表的激烈质询。第二季度村里将村财收支一一细化,再次拿到户代表会议上公开,户代表表示非常满意,认为这种村务公开形式能够真正实现“阳光下的村务管理”。
第四,促使社会更加稳定。“户代表会议”制度的推行,激发了村民参政议政的热情,对村民的政治行为起到规范和引导作用,尽可能地减少或避免了村民过激的政治行为,释放村民过剩的政治能量,促进了社会治安综合治理。寨里镇桥湾村有一片200余亩的山场纠纷,镇、村两级干部历经5年多次协调仍无法解决,村民动不动就上访。实行“户代表会议”之后,该村组织召开户代表会议,由户代表推选出5名代理人与山场承包者进行谈判,每次谈判过程均签名确认,最终妥善解决了这起长达5年的纠纷。
据统计,迄今为止,光泽县85个村已先后推行这一制度,覆盖面达100%,共设置村民议事点790个,推选产生户代表24821名,占全县农村总户数的83%,农村总人口的21%。各议事点累计召开议事会议3549场次,解决各村民小组内部事务2533件,涉及重大村务381件,共征集村民意见建议2517条,调处特大矛盾纠纷17起,消除各种不安全隐患338件,“户代表会议”制度在完善村民自治、促进民主管理方面的作用日益显现。
“户代表会议”制度最初是为了解决村务管理、村务决策问题而设计的。从村务管理的组织结构上看,“户代表会议”制度的推行,使管理的幅度增大,实现村务管理向下放权,避免了决策权过度集中于村两委,一定程度上克服了村两委包办以及少数村干部搞“暗箱操作”和以权谋私的现象;从村务决策的制定过程上看,“户代表会议”制度的推行,使得村级重大事务的决策权被重新配置,决策流程从“自上而下”转变为“自下而上”与“自上而下”的有机结合,议定的事项、做出的决策都能反映大多数村民的需求和意愿,广大村民参政议政的积极性和创造性被有效激发,村民与村级组织之间的良性互动开始形成。在实践过程中,“户代表会议”制度已经逐步突破了村务制度设计的框架局限,成为集村务决策、村务公开、宣传教育、矛盾调处等多功能为一体的农村综合工作机制。我们有理由相信,“户代表会议”制度是有效协调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并使之有机融合的较为理想的平台。“户代表会议”制度的最重要的价值正是在法律设计与农村现实之间的缺口处搭起了一座连接的桥梁,从而使法律赋予村民的民主权利真正得到实现。
三、完善“户代表会议”制度的政策建议
“民主、简洁、有效”是“户代表会议”制度主要的特点。它符合法律、符合民意、符合社会主义新农村建设要求,是调动广大农民群众积极性和创造性的有益探索。但是我们在调查中发现,它也存在着一些不足:(1)村级组织推行“户代表会议”制度的动力不足。实行“户代表会议”制度,打破了原有“村两委”掌握乡村权力资源的政治格局,一些村干部思想存在顾虑:认为推行“户代表会议”制度,村里的事务要经过反复讨论,反复做工作,会影响村务决策和工作效率。同时,若村里的决策与某个村民小组“户代表会议”决议相左,村民对抗村务决策是以组为单位,工作难以开展。(2)“户代表会议”的某些决策存在“过度自治化”倾向。目前,农村户代表的文化程度、思想素质、议事
能力参差不齐,良莠不一。有的村民缺乏大局意识和整体意识,不学法,不懂法,在民主决策中只讲民主,不讲法制,制定的乡规民约的某些内容存在不合法的因素,造成国家政策难以贯彻实施。(3)“户代表会议”议事程序不够规范。调查中发现,有的村干部认为“户代表会议”议事程序复杂,手续繁琐,村民素质偏低,影响效率。因此有些重大村务仍然自行做主,事后通报;有的“户代表会议”未达法定人数也照常召开;有的由1/5户代表联名提出的议题不作说明,也不纳入会议讨论范围等。(4)户代表议事不到位的问题。有的户代表对“户代表会议”制度的意义认识不足,对自己的民主权利抱无所谓的态度,没有完全承担起代表的责任,没空就不参加会议,加之各村外出务工人员较多,致使有的村小组“户代表会议”难以如期正常召开,影响村务决策。
为使“户代表会议”制度发挥最大的功效,针对以上问题,笔者认为,应采取以下措施:
一是完善绩效考评激励机制,调动村级组织积极性。在村民自治体制下,村党支部的领导核心作用发挥得如何,对推行“户代表会议”制度至关重要。乡镇党委、政府要加强引导,端正村干部的思想,进一步完善考核体系,积极创造条件、营造氛围,解决好村干部的工资报酬以及村主干离任养老补贴等问题,充分调动村干部的工作积极性,使他们总体把握好户代表议事的形式、内容,确保推行“户代表会议”制度以及户代表民主议事的内容符合党的各项方针、政策,符合国家法律法规。
二是发展农村教育,提高户代表的政治参与议事能力。村民自治是我国民主政治在基层的实践,它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关。目前我国农村人口整体的科学文化水平不高,我们要依托农村“三校”、村民俱乐部、村组议事点,加强对农村干部群众的教育培训,尤其要针对户代表文化程度、思想素质、议事能力参差不齐的实际,充分利用各种舆论工具,加大对农村法律政策和实用科技文化的宣传教育力度,引导农民群众加强自身的思想道德教育,提高农民群众的综合素质,进而提高户代表依法、民主、公正议事能力。
三是加强监督指导力度,规范议事程序。各级各有关部门要把推行“户代表会议”制度纳入的绩效考评范畴,制定挂钩联系、协调指导、督促检查等制度,加强对“户代表会议”制度在推进过程中的有关法律、政策和工作规范上的指导和督查,进一步明晰户代表议事制度、议事规则、议事流程和代表产生办法,明确户代表会议从议题提出、确定,到民主表决、落实反馈整个过程的具体环节要求,提高“户代表会议”制度的规范化水平。
四是积极探索有效途径,提高户代表议事的到位率。加强对“户代表会议”制度的宣传和讲解,并建立“户代表会议”议事实行情况报告和反馈制度,提高户代表乃至每一位村民对这一制度的认知感和认同度,有效激发农民群众民主意识、参政意识。积极探索外出户代表参与议事过程的方式和途径,对长期外出打工的家庭户,采取函告、委托等形式,认真征求他们的意见,尤其是外出家庭户的户代表无法到位进行表决时,可以采取书面委托的方式(可以一次性也可以长期),由受托人参与议事和表决,依法维护全家外出家庭户的民主权利。
