农村义务教育均等化：现状与改革[材料]_中国教育公平化的现状

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农村义务教育均等化：现状与改革

来源： 《新华文摘》2008第18期 作者： 袁方成一、研究背景与研究目标

教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能。对于一个存在城乡二元结构，农村人口占主体的国家而言，农村义务教育均等化的重要性不言而喻，公共产品供给均等化的意义，在我国的农村义务教育领域得到最集中的体现：即只有保障教育公共产品供给的均等化，才能最大限度地保证广大农民在生存和发展方面机会的公平和公正。2006年6月29日颁布的新的《中华人民共和国义务教育法》中明确规定：国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。实现农村义务教育的均等化，让每一个农村孩子都能享受平等的教育权利和教育机会，已成为当前农村社会对政府推进教育公平和社会公平，使广大人民共享发展成果的基本要求。

客观上看，我国东、中、西部地区的经济和社会发展的地区差异日益显著，各地区农村义务教育的发展也同样呈现出明显的非均等化特征。目前，已有不少学者对我国教育发展的非均等化问题进行了研究。沈百福等从省级数据人手对地方教育投资进行研究，利用灰色聚类法，研完不同类型地区的社会经济发展水平与教育发展水平的协调性，并计算了主要教育投资评价指标，用于分析年度变动趋势和区域变动共性与特性。王善迈等的实证研究则表明，我国教育经费的区域性差异确实呈上升趋势。潘天舒对我国预算内义务教育投资的地区差异进行了统计检验，用变异系数、基尼系数、塞尔系数和回归分析的方法，研究了我国预算内义务教育投资的差异状况。钟宇平等利用省级数据计算变异系数、McLoone指数等指标。分析我国义务教育财政投入不平衡问题。王蓉以学校组群为分析单位，探讨了我国义务教育资金分配的不公平性，并着重讨论了农村义务教育投入问题。岳昌君利用基尼系数研究我国省际之间教育发展水平的差异，分析教育资源配置与经济发展、城市化水平等方面的关系。李斌用舒尔兹系数、基尼系数方法描述并分析全国各地区农村基础教育的财政投入状况，并从公平和效益两个方面评价我国农村基础教育的现状。综合来看，以上学者已运用多种方法，从不同角度对不同层面的教育投入不平衡性进行研究和讨论。

本文在此基础上，综合运用教育学、财政学、政治学和经济学的基本理论和统计性描述、因子分析、相关分析、变异系数分析、基尼系数分析等方法，对全国整体、区域间及省际三个层面的农村义务教育状况进行量化分析，从制度变迁等的角度分析其内在成因，并对当前旨在矫正非均衡状况的农村义务教育经费保障机制改革进行评价。

二、农村义务教育发展的非均衡：样态与特征

中国是一个幅员辽阔、区域间发展极不平衡的大国，这种区域间发展极不平衡突出体现在农村义务教育发展方面。学界已有的分析研究发现，虽然不同地区之间资源利用的模式相近，但地区之间的农村义务教育发展水平的差异非常明显。因此。对我国农村义务教育发展的非均等化状况及其特征的考察，可以从整体差异、地区差异以及省际差异三个层面来进行。

(一)整体差异

基于分析，我们可以发现：第一，我国农村义务教育发展的整体水平较低，大多数省份的发展绩效处于较低层次较低水平的趋同状态；第二，我国农村义务教育的地区差异首先体现在东、中、西部

各省的内部差异，其次是各省之间的省际差异，最后是地区间差异；第三。我国东、中、西部地区各省之间的省际差异虽然占总体差异的比重相对较小，但从长期看，扩大的趋势较为明显。

(二)地区差异

根据分析，我们可以得发现：第一，无论是在教育的数量规模还是质量水平方面，我国农村义务教育的地区发展都存在着较大的差距；第二，从教育的基础状况来看，中、西部处于相对弱势的位置。就教育质量而言，东、中、西部小学层次的比重依次降低，而初中的比重依次提高。

(三)省际差异

我国的义务教育发展不仅在东、中、西部三大地区之间存在巨大的差距，而且各省之间也有着发展极不平衡的普遍现象。对2004年东、中、西部地区各省之间的农村义务教育投入差异可以反映这种非均衡状况。各地区农村基础教育投入指数从小到大的顺序是：东部地区——中部地区——西部地区，对于东部地区各省而言，最大值是组内平均值的2．27倍，是全国平均值的1．53倍，最小值是组内平均值的0．11倍．是全国平均值的0．07倍；在中部地区各省中，最大值是组内平均值的1．13倍，是全国平均值的1．70倍，最小值是组内平均值的0．88倍，是全国平均值的1．3倍；而在西部地区各省之间。最大值是组内平均值的2．6倍，是全国平均值的4．41倍，最小值是组内平均值的0．71倍，是全国平均值的1．19倍。根据舒尔茨系数的测算，反映出农村基础教育投人指数低于该地区内总体平均宏观税负省的累积差异，呈现出两头大中间小的情形。中部地区内各省市的农村基础教育投入指数相差较小，而东部、西部地区内各省市的农村基础教育投入指数相差较大。从大到小的顺序是东部经济带>西部经济带>中部经济带；基尼系数从总体上反映了各地区宏观农村基础教育投入指数，西部地区的基尼系数相差较大，而东部地区的基尼系数相差最小。各地区农村基础教育投入指数差异从小到大的顺序是：西部地区>中部地区>东部地区。

在考察各地区间省际差异时，基于各省份财政收入、人均GDP及教育综合投入指数。东部地区的浙江省、中部地区的河南省以及西部地区的陕西省均接近各地区均值，具有较强的地区代表性。据此三省作个案比较，主要从农村义务教育的经费收入和支出结构两方面进行衡量。

基于测算，我们可以发现：第一，我国东、中、西部三大地区内各省之间的农村基础教育投入相差教大，且近几年来并无明显改善；第二，我国东部、西部地区内各省的农村义务教育投入差异较大，而代表我国中等经济发展水平的中部地区各省之间农村基础教育投人差异较小；第三，我国东部、西部地区各省的财政投入对于农村义务教育的发展发挥主导作用，地方经济发展水平在相当大的程度上影响到各省农村义务教育的投入力度。

三、体制变迁与改革：发展失衡的制度分析

我国农村义务教育发展的失衡，学界主要可以从各地方的经济发展水平、农村义务教育投入两方面来讨论：一是因为各地的经济发展水平差距相当大，直接影响了各地的财政收支能力。致使各地财政提供农村义务教育服务的能力差距较大；二是中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付的力度上差别较大，各地区的农村义务教育投入的总量和结构都存在较大差别，不能有效弥补欠发达地区提供基本公共服务所出现的资金缺口。

当然，从制度变迁的角度，我们特别关注近年以来教育改革政策，特别是教育财政体制及其改革对我国农村义务教育发展的均等化产生了较为明显而复杂的作用和影响。

1．农村义务教育的制度变迁

从建国以来到2005年，我国义务教育分别经历了由“政府包办为主”，到“分级包干、分级

管理”、“以乡为主”。再到“国务院领导下，地方政府负责。以县为主”三个阶段。

从建国到80年代初期，高度集中的计划经济体制下，我国的教育财政投入体制虽几经变革，但是，相通之处十分明显，即义务教育经费投入以政府包办为主。当然，由于政府财力有限租教育规模的不断扩大。政府也在探索多渠道的教育经费筹措办法。早在50年代初，就提出了“两条腿走路”的方针。在办学体制上实行国家办学和厂矿、企业、农村合作社办学共举，免费教育与非免费教育并举，允许中小学收取杂费等措施。从1956年起，教育发展进入“跃进”状态。从1956年的中学数6715所，增至1958年的28931所。小学生总数从1957年的6428．3万人，增加为1960年的9379．1万人。总体看来，这一时期农村义务教育投入以政府包办为主。这种体制有利于利用有限的资金发展教育事业，培养社会建设需要的人才。但是，由于政府在建国初期的财政紧缺且支出范围过大，教育支出所占的比例偏小。由于高度集中的计划经济体制，以及城乡二元结构的限制，农村义务教育公共服务虽然由政府提供，农民也适当负担。但是由于受到公共财政的限制，特别是建国初期国家财政紧张，和对社会主义建设人才的奇缺，城乡义务教育的差距日益拉大。

1980年代初，国务院颁布了《关于实行划分收支、分级包干财政管理体制改革的规定》，开始实行新的分级包干的财政管理体制。在地方财力不断增强的情况下，1986年《关于教育体制改革的决定》明确规定了分级办学、分级管理的办学管理体制。其中规定，乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在资金渠道上确立了利用财、税、费、产、社、基等来源多渠道筹措经费。而在事实上，我国农村的义务教育主要是由乡(镇)级政府负责的。由于乡(镇)级财力有限，集资、借贷建校便成为农村义务教育发展的重要途径。由于全国有80％以上的小学、64％以上的初中设置在农村，“集资办学”在《义务教育法》颁行后使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”。在这一时期，由于地方政府面对大量的公共服务群体和公共服务项目，财力却相对薄弱，这种不对称的财权和事权使地方政府财政入不敷出。无法保障农村公共产品和公共服务的提供。而农民集资也是当时乡镇政府提供公共服务的资金来源的重要手段，农村义务教育作为公共服务的重要内容，占财政的重要部分，税费改革前农村义务教育的发展不断增加了农民的负担。

为了切实减轻农民负担，规范农村税费制度。从根本上治理农村各种乱收费现象。保护农民利益，2000年我国开始推行试行农村税费改革，我国的农村义务教育进入到“国务院领导下，地方政府负以县为主”的义务教育管理体制阶段(2001—2005)。在新的形势下，为了保障教育经费投入，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》规定，农村义务教育实行“在国务院领导下。由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。面对农村义务教育的严峻现实和基于减轻农民负担的考虑，2002年16日，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》；《通知》搪出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制。

2．制度变革的积极成效

农村税费改革以来，中央与省级政府逐年加大了教育财政转移支付力度，建立“以县为主”的农村义务教育投入体制。农村义务教育投入情况有了较大的改观，农村地区义务教育经费的来源结构发生了较大变化，政府预算内的经费投入已经占到农村义务教育经费的80％以上，农村教师基本工资有了保障。同时，从2001年起开始启动“两免一补”工作，中央与省财政投入力度不断加大，到2004年“两免一补”已经使3000万农村贫困家庭学生不同程度受益。然而，农村教育的投入状况有了一定的改善，在一定程度上缩小了地区间的差异，特别是在农村中小学生均教育经费方面有着直接的反映。从时间趋势看，无论是农村初中还是农村小学。其基尼系数都经历了一个增大——减小———增大的变化

过程，其中2001年是波动变化中的波谷。出现这个波谷的背后有着明显的政策效应。2001年，全国范围内开始实行农村税费改革，在农村义务教育方面开始提出要逐步建立“以县为主”的管理体制，同时2001年也是“十五”计划的第一年。当然，值得注意的是，尽管2001年基尼系数是在下降，但整体的变动趋势却是不断增大。

而且，将1998年与2003年各地区农村初中的教育经费来源情况作比较，可以发现，经过5年的时间，农村义务教育经费来源结构发生了很大的变化。最重要的方面是，中西部落后地区的政府公共投资比重增长明显，农村附加和捐集资收入比重下降迅速。首先，政府公共投资的比重有了很大幅度的增长，特别是中西部落后地区。其次，教育附加费比重减少明显。教育附加费中，农村教育附加费减少的比重最多，部分省份农村教育附加费取消。与之同时，城市教育附加费和地方教育附加费这两类资金的投入比重在大幅上升。最后，各地区特别是中西部落后地区捐集资收入的比重也减少明显，农民负担不断减轻。

我们发现，农村税费改革后，政府教育逐步转为以中央和省为主，同时中央和省对农村教育的转移支付力度加大加上各种配套政策的实施，使得农村义务教育获得了更高一级政府更大的财力支持，特别是在落后地区，资金来源更有保障，使得政府资金“促均”的作用逐步发挥出来，从而相对缩小了地区之间的差异。

3．改革的局限与不足

当然，我们应当看到，教育体制的改革在现实运作中却存在着诸多问题。一方面，由于义务教育的经费投入缺口太大，以县为主的财政投入根本无法满足农村义务教育的实际需要，义务教育以基层政府作为投资主体的基本格局并没有因此改变。另一方面，近几年中央政府加大了对义务教育的专项转移支付，但是，“目前的转移支付制度只能说是在农村义务教育经费严重短缺情况下的一种应急措施。具有明显的临时性和过渡性特征，并不是稳定的体制”。

在我国各地区经济和社会的差异化的现实基础上，相关统计数据反映，教育财政体制的调整和变动，其作用和影响是复杂的，甚至在某种程度上扩大了地区农村义务教育的发展差距。对1998—2005年学生人均经费支出的基尼系数进行分解的结果表明：农村初中、小学的教育经费中，公用支出部分始终都是起促进差异增大的作用，而个人支出部分则先是带来差异增大，在2000年后变为使差异缩小；基建支出的情况正好又与个人部分相反，先是缩小差异，到2002年后成为地区差异增大的促进因素。

究其原因，主要是与我国农村义务教育的相关改革政策有关。农村税费改革后，义务教育实施“以县为主”和“以省为主”的政策后，政府对公用经费的支出投入仍然非常少，而少量的政府投入也主要依靠当地的经济发展水平和县乡财政收入水平，但是，我国地区经济发展的不平衡，特别是县域经济的不平衡，因而，公用部分支出的差异实际上促进了总体差异的增大。

因此，从各省基础教育绩效改善的情况来看，各地区基础教育改善的幅度不大，制约着教育均等化的进程。从统计数据来看，各地基准评分5年间总体变化不大，但增长依然不平衡。5年累计仅有7个省市区改善幅度超过10％，其他省份的改善幅度都在10％以下，甚至有9个省份的改善幅度在5％以下。改善幅度最大的北京累计增长率仅为16．65％，累计增幅最小的青海只有1．03％。基准评分处于前列的北京、上海、天津及浙江，其总体改善程度相比其他省份更为明显。这和这些地区经济基础较好有关。一般而言，总体绩效高的省份，增长幅度越大，这说明我国教育资源配置的区域性不平衡问题继续扩大。

四、新机制改革：非均衡发展的矫治与平衡

综上所述，从根本上看，我国农村义务教育的非均等化是由于农村义务教育经费缺乏有效的保障机制：各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾突出以及教育资源配置不尽合理。这在一定程度上影响了“普九”成果的巩固，不利于农村义务教育事业健康发展。随着我国经济的发展，特别是随着中央财政收入快速增长，公共服务的均等化逐渐提上议事日程。农村义务教育作为公共服务的重要部分，在公共服务均等化进程中得到进一步重视和关注。自2005年底起，改革措施直指将农村义务教育纳入公共财政体系及中央省级财政对农村义务教育的经费保障，国务院于2005年12月24日发出了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，其主要内容是“明确政府责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分担组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。

新机制改革首次将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这次改革在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把“两免一补”、提高学校公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入财政保障范围。新机制主要从以下四个方面对农村义务教育进行保障：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

公共服务的均等化要求公共服务在机会、过程和结果方面应该大体相等。新机制改革的核心和重点就在于为失衡的农村义务教育提供“兜底”的公平的保障。截至2007年4月底，全国各级财政预算共安排2007年新机制资金621．3亿元，其中中央财政246．3亿元，地方财政375亿元。中西部22省承担资金占地方资金的比例平均为63％，省级所占比例最高的为湖北(86％)、贵州(83％)和黑龙江(80％)。受益学校总数达到38．49万所（小学32．56万所，初中5．93万所），其中西部地区14．02万所、中部地区17．04万所、东部地区7．44万所；受益学生总数为14233万人(小学9191万人、初中5042万人)，其中西部地区4693万人、中部地区5716万人、东部地区3823万人；共回流学生约87万人，占受益学生总数0．61％，其中西部地区占0．77％、中部地区占0．6％、东部地区占0．43％，回流学生主要集中在中西部地区。回流学生中因辍学回流的学生有25万人，占回流学生总数的29％。

随着新机制的逐步推进和改革资金的逐步到位，农民负担得到进一步减轻；农村中小学公用经费的保障总体水平有了提高。教育乱收费现象得到遏制；推动了政府部门职能的转变。促进了学校管理的规范化，提高政府和学校管理水平；从制度上保障了农村孩子接受义务教育的机会，农村地区义务教育阶段上学难、上学贵问题基本上得到解决。我国农村义务教育的非均衡状况开始进入到矫正和平衡发展的新阶段。

简言之，我国农村义务教育发展与广大农民群众日益增长的教育需求，以及农村地区经济社会发展要求还不相适应。在当前农村义务教育基础薄弱的状况未得到根本性改善、总体发展水平不高、结构不尽合理、地区之间、城乡之间发展很不平衡的现实面前，要解决“钱从哪里来”、“事情谁来做”以及“事情怎么做”这些核心问题，应当在加大国家对农村义务教育的财政投入的同时，充分利用市场机制和现代技术条件，将政府、市场和技术的力量结合起来，继续积极推进新机制改革，真正促进农村义务教育的公平、均衡、高效和可持续的发展。