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新形势下转移农村剩余劳动力对策分析
作者：周芙蓉
能否成功转移农村剩余劳动力是我国农村改革成败的关键。然而，受政策、体制等诸多方面制约，我国农村剩余劳动力转移步伐缓慢，即使已经进入城市多年的农村人口，也不能真正融入城市。有关专家认为，加快户籍管理制度改革、建立社会保障制度、整合劳动力培训市场等等措施，是解决我国农村剩余劳动力转移的关键。
——农业人口过剩是“三农”问题症结
目前，我国从事农业生产的人员中大约有１．４亿为农村剩余劳动力。随着农业在国内生产总值中比重的进一步下降以及农业生产技术的进步，需要转移的农村剩余劳动力还将增加。庞大的农业人口与有限的农业资源的尖锐矛盾，成为我国“三农”问题的症结所在。大量农村劳动力堆集在狭小的土地上，处于就业不充分状态，必然造成生产经营规模过小、劳动生产率低、农民收入低的问题。由于经营规模小，人均收入和积累低，无法进行扩大再生产，无法在农机、化肥、农药和农田水利基本建设、农业科技等方面进行较多投入，农业基础薄弱问题得不到解决。小规模生产使提高价格的效用不能很好发挥，农民进入市场的能力弱，农资购买和产品销售成本较高。因此，有关专家认为，解决“三农”问题的根本出路只能是减少农业人口的数量，转移农村过剩的劳动力，降低农村自然资源的负载率，使农村劳动力和自然资源的配比逐步趋于合理，增加农业和农村经济发展的人均资源空间。只有多数农村劳动力向非农业领域转移，彻底改变６５％的人种田养活３５％的人口的局面，才有可能提高农业生产效率，实现规模经营。
十六大以来我国出台一系列政策，鼓励支持农村富余劳动力进入城市就业，宣布农民工是产业工人的重要组成部分；取消对农村劳动力进城务工的各种不合理限制；提出了保护农民工的合法权益，加强对农民工的社会公共服务等政策措施，农村富余劳动力非农转移的环境有了较大改善。但从总体来看，阻力和困难依然很大。
——四大难题阻碍农村剩余劳动力转移
记者前不久在贵州、甘肃、宁夏等西部省区调研时发现，四大难题使西部农村剩余劳动力转移缓慢。
一、户籍管理制度。目前，大中城市中都有一批进城多年的准市民，他们在城市居住许多年，却始终游离在城市之外，现存的户籍制度让他们成为城市“边缘人”。许多城市，“农民”要变为“居民”，要购买一套房子才能够转户。然而，在西部一般城市购买一套二室一厅房，多则七八万，少则三四万。本来就处于弱势群体的农民，房贷靠不上边，一下要掏这么多钱买房不太容易。农民中能够买得起房的，也只是极少数。由于身份不同，农民在子女入学、社会保障等方面，与城市居民有着天壤之别。
二、社会保障制度。长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。而农村社会保障制度建设还非常薄弱。目前，广大农村除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。社会救济普遍存在标准偏低、资金不足和覆盖面窄的状况。
三、土地政策。由于农村改革最初是在缺乏明确的系统的政策设计情况下进行的，农村土地制度的不规范难以避免。农村土地制度存在的主要问题有：农民集体土地所有权的具体归属不明晰；农民土地承包权的性质不够明确；农村土地使用权流转制度不够健全等。这些问题直接导致农民不能完全脱离土地，实现“异地转移”的主要原因。
四、城乡分割体制。我国采取的城乡分工的做法是，在城市，政府限制农民进城，尤其是大城市，通过限期清理等政策压缩雇佣农民工；在农村，政府提供农业产业化和发展小城镇，促进农民就地转移。事实证明，这种城乡分开的做法成效很差，为农村劳动力转移提供的空间狭小，农业中剩余劳动力转移不充分。实际上，“就地城镇化”后的大部分农村劳动力无法割断与农业的关系，并没有实现真正意义上的人口城市化。
——提高劳动者素质是农村剩余劳动力转移关键
“三农”问题的实质是农民问题，劳动者综合素质的提高是农村剩余劳动力转移的关键。为了加大农村
劳动力市场竞争力，提高农村劳动力基本素质，促进其成功转移，我国积极开展工作，如由农业部、财政部、劳动部、教育部、科技部、建设部六部委等组织实施的“阳光工程”、国家扶贫办针对贫困地区农村劳动力的转移培训等等。一些地区的实践证明，农村劳动力转移培训工程在减少贫困地区农民外出务工的盲目性、增强农民就业和增收致富的本领上，发挥了“短、平、快”的作用，是实现农民增收的一种有效手段。同时，对当地农业和农村经济发展起到了较大的推动作用。
据贵州省农业厅跟踪调查，２００４年，全省完成２０万人的引导性培训和８０５９５人的示范性职业技能培训，其中７１２７０人实现转移就业，８０％以上的参训农民可以顺利实现转移就业。转移人员的月工资一般在８００元左右，除去生活开支，人均年收入接近７０００元。甘肃省从去年开始，每年安排１０００万元财政扶贫资金完成劳务培训输转４０多万人次，其中４５个扶贫重点县完成订单培训８．７万人。培训转移不仅促进了农民增收，达到了“一次培训，终身受益，一人打工，全家脱贫”的目的。更重要的是，还促进了劳动者思想观念发生根本性的改变。如贵州省罗甸县输出人员在未外出务工前，“养牛为打田，养鸡养畜是为了盐巴钱”的小农意识非常浓厚。通过外出打工，劳动者积累了一定资金，学到了技术和管理经验，返乡后掀起了创业热潮。截至今年上半年，打工返乡人员中有８９５人利用积累的资金和学到的管理经验，从事商业、饮食和其他服务业；３５１人成为养猪、养羊专业户；１８４人购买了客、货运输汽车，从事交通运输服务业；２０人把资金用于公益事业，新修村级公路５６公里等。
资源不能有效整合 “异地转移”难成功
然而，由于资金渠道来源不一，条块分割管理，扶贫、农业及劳动就业等参与农村劳动力培训转移的各部门相应的人力、物力和财力不能有效整合，从培训机构、组织输出到后续跟踪等方面，各部门都没有一个统一的协调，既浪费资源，又难保证质量。
罗甸县是贵州省农村劳动力培训转移工作做得最好的县，去年全县实现劳务收入达１．２６亿元，占全县农民人均增收１４７元的４０．４％。县就业办主任曾敬文介绍说，县农业局、扶贫办、劳动部门都在做这项工作。就业办与扶贫办、农业局都合作过，就业办负责输出，经过实践，效果很明显。然而，由于种种原因，这种合作中途“夭折”。资源不能有效整合，培训经费本来就偏低，一些地方只有采取压缩课程、减少培训天数等方式，培训质量大打折扣。
宁夏回族自治区盐池县劳动就业服务局局长张文新以“阳光工程”为例给记者算了一笔账：“阳光工程”培训经费每人１３０元。按５０人一个班、１５天培训时间计算，培训费共计６５００元。支出包括，老师工资３０００元，吃住一天５０元共计７５０元；教材１５００元；租用教室、场地１０００元；教学用具、工本费等等。如果一个班只有４０人，只有把１５天培训时间压缩到一个星期，才能免强维持不赔钱。
西部贫困地区农民自身素质不高，低水平的引导性培训，并不能在短期内提高他们的综合素质，转变他们的思想观念，一些参加培训的学员学完后又回到家从事传统农业生产，国家的投入没有达到预期的效果。贵州望漠县是国家扶贫开发重点县，全县１４万农村劳动力，富余劳动力至少有一半，而目前外出劳动力仅１．５－２万左右。今年扶贫办对６５名学员进行了培训，学校负责联系企业，愿意出去打工的只有１２人，而到了工作单位，他们却嫌工资待遇低，全部“走人”。
——农村劳动力转移有待建立新体制
国务院研究发展中心农村经济部部长韩俊认为，农民过去是棋盘上的一颗棋子，没有流动的活性，改革就是要让农民具有活性，能够自由流动。各级应从几个方面入手，加快我国农村劳动力转移步伐。
一、打破旧体制障碍。要取消针对农民工制定的限制性就业政策，公平对待民工。各级政府要取消对企业使用农民工的行政审批。简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的各种不合理的证件，清理各种针对农民工的不合理收费。要建立覆盖城乡的职业教育和培训体系。要完善对流动人口的管理制度，加大户籍制度改革力度。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效服务于全社会。农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受到与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。
二、逐步建立城乡统一的劳动力市场。建立城乡劳动者自主择业、平等就业的新型就业制度，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动，逐步实现城乡劳动力市场一体化，构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络。从根本上避免农村劳动力转移的盲目性。
三、整合劳动力培训转移市场。稳定就业是农村劳动力能够留在城市并愿成为市民的关键。现在，劳动力市场正由单纯的体力型向智力型、技能型转移，综合素质低、劳动技能差的劳动力在就业市场上正逐渐失去竞争力。一个文化素质不高、没有一技之长的劳动力，不仅难以有效地转移到二三产业，即使就业了，也难以取得较高的收入和保持就业稳定。因此，加强农村劳动力的教育培训，提高他们的整体素质和市场竞争力，是推进农民市民化的必然要求。在抓好普及的前提下，有计划、有重点地建设一批农村骨干职业学校和成人文化技术培训基地，开展多领域、多渠道、多形式的职业教育和技术培训，力争使大多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。同时，为有效促进劳动力成功转移，应建立能够超越部门利益的机构，专门负责和统一协调处理农村劳动力转移过程中的各种矛盾和各类问题。克服目前有些地方多头管理、谁管谁都不落实的弊端。
