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山西财经大学农林经济管理
我国农村基层金融组织的先锋队
——农村信用合作社发展简概
农村信用合作事业有悠久的发展历史，农村信用合作社1860年在德国诞生，并在全世界得到推广与发展。而我国在20年代初，第一次国内革命战争时期，在革命根据地河北香河县成立了近代中国最早的信用社。
辛亥革命后，中外合办的中国华洋义赈救灾会成立，其前身是华北救灾协会、国际对华救灾会组成的北京统一救灾总会。1922年4月，华洋义赈会设农利委办会，委派大学著名经济学者到河北、山东、江苏、浙江、安徽五省240村进行农村调查，调查结果一致认为实行信用合作社制度是适宜中国农村社会的实际状况的。华洋义赈会本着“救灾先需防灾，防灾必须调剂农村金融，俾能恢复元气”的宗旨，1923年1月拟定《农村信用合作社章程》，着手组织农民信用合作社的辅导工作。同年六月，河北香河第一信用合作社宣告成立，这是中国最早的农村信用合作社。新中国成立后，农村信用社发展迅速，自1951年召开第一次全国代表大会起，中国农村信用社走过了艰苦的创业历程，从小到大，从弱到强，经历了风风雨雨、曲曲折折的考验。1956年基本实现了信用合作化，全国绝大部分地区实现了“一乡一社”。
一、新中国成立以来农村信用社的沉浮
(一)1951-1957年尝试与推广阶段
该阶段是中国农村信用合作社初创与推广的阶段。1951年中国人民银行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社，并颁布了《农村信用合作社章程准则》(草案)和《农村信用互助小组公约(草案)》这个章程准则成了以后历次修订规程的范本。
由于政府积极倡导、推动和群众积极响应，新中国农村作金融事业发展较快。到1953年底止，建立信用社9400多个，信用互助组20000多个，供销社内部附设的信用部3000多个。入股农民6000多万户，吸收股金1200多万元，存款7400多万元，贷款7700多万-1-
元。到1955年，全国建立了15.93万个信用社，基本实现了“一乡一社”，提前两年实现原定的信用合作化目标。这一时期的农村信用社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制性质。农村信用社在帮助农民解决生产生活困难，恢复和发展农业生产、打击高利贷、支持农村合作化运动等反面都发挥了重要作用。但应该看到，该阶段信用社虽然坚持了民办，但是由于其理论和组织形式基本都是移植欧洲社区合作的做法，缺乏与中国农村实际相结合的创新和总结，为以后农村信用社逐步走向官办埋下了伏笔。就全国而言，农村合作金融事业的发展是不平衡的。这时期，农村信用社主要在两类地区发展。一类是老解放区。另一类是新解放区中经济比较发达的地区。
(二)1957-1979年曲折前进阶段
这一阶段由于极左路线（实质是计划经济体制在农村相关制度的全面建立和“大跃进”失误、“*”内乱）的影响，合作经济被纯而又纯的集体经济所代替，农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，交给贫下中农管理，农村信用社基本上成为基层社队的金融工具。后又逐步演变成国家银行的基层机构，走向一条“官办”的道路。在这一时期，信用合作事业遭受了严重破坏，农村信用社在组织制度上严重混乱，规章制度被废除，业务停滞，基本丧失了合作金融性质，合作制名存实亡。
(三)1980-1996年初步改革阶段
十年*结束后，我国进入一个新的历史时期。农村信用合作社的干部、职工在揭发、批判林彪、“四人帮”的反革命罪行中，精神振奋，工作积极性空前高涨，农村信用社业务有了一定程度的恢复和发展。这一时期，农村信用社由农业银行进行管理。1984年8月，国务院批转中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》提出恢复农村信用社的“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”，要求把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受中国农业银行领导和监督下，独立自主地开展存贷款业务。这段时期农村信用社成立了县联社，成为农业银行的“基层机构”，走上了“官办”的道路，合作制性质在商业化经营中进一步丧失。
中国农业银行于同年10月召开了全国信用工作会议，列举了农村信用社在管理体制上存在的种种弊端:一是指导思想上急于把信用社过渡到国家银行，否定信用社应该是集体所有制的必要性;二是在对信用社管理方法上习惯于用行政办法管理，统得过多，管得过死，从而成为银行的附属物;三是在信用社经营管理上照套银行的做法，缺乏灵活性;四是民主管理统于形式，股金也停止了分红，严重脱离农民群众;五是农村信用社在财务
上不讲求经营核算，经营成果与职工利益不挂钩，亏损由银行补贴，行、社共吃“大锅饭”。由于这些问题的存在，信用社失去了合作金融的特点和优势，不能适应农村经济体制改革的形式，不利于支持农村商品经济的发展和活跃经济。会议提出了改革的基本要求和具体方案，确定在少数县进行改革试点，从此揭开了农村信用社改革的序幕。
在农行的管理体制下，混淆了机体金融组织和国家银行的界限，银行用行政方法管理农村信用社，统的过多，管得过死，使农村信用社失去了自主权而成为银行的附属物，走上官办的道路。这段时期农村信用社成了农行的“基层机构”，合作制名不副实，贷款大量投放乡镇企业，社员对农村信用社的经营活动失去了监督。
(四)1996-2003年进一步改革整顿阶段
随着农村经济体制改革的步伐，农村信用社体制改革取得了一定的成效，但在经历了浅层次的初步发育之后，随即进入进退两难、停滞不前的低潮状态自1980年以来，信用社改革经历了酝酿准备、试点改革和全面改革三大阶段，改革的重点是恢复信用社的“三性”。农村信用社初步理顺了同农业银行的关系获得了一些经营自主权，信用社的功能和业务进一步扩充和发展。
但是，从客观效果来看，农村信用社的初步改革并未引起信用社体制本身的深刻变动，与改革的初衷和目标要求仍有较大的距离，农村用社仍未摆脱困境的缠绕。一是亏损逐年增加。二是“三性”原则流于形式，并未真正贯彻。三是经营管理机制扭曲和外部约束强化。从信用社和地方政府关系看，虽然经过多年的信用社改革，地方行政干预较前弱化，但行政性贷款和各种摊派仍然存在。外部约束的强化导致了信用社经营管理机制的扭曲。
进入1990年代后，随着经济体制的转轨和短缺经济时代的结束，农村经济增长和农民收入增加放慢，资金短缺成为影响农村经济发展的“瓶颈”。
1996年9月开始进行农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系工作，在1996年8月成立的国务院农村金融体制改革部际协调小组(1998年撤销)和中国人民银行的领导下，年底基本完成脱钩工作。农村信用社的业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担，要求农村信用社按照市场经济的原则进行制度安排，按合作制原则加以规范。在组织体制上，与农行脱钩后的农村信用社普遍实行了二级法人体制，即乡镇一级基层社是独立的法人，在同一县（市、区）内的基层社入股组成的县联社也是一级法人。县联社对基层社行使管理、服务、协调的职。另外，全国有数十个地市在县联社之上又成立了市联社。但是，应当看到，1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》实施以来，农村信用社在改革方案设计和具体实施中还存在不少需进一步研究解决的问题，农村信用社
改革和发展仍然滞后于农村经济体制变革和经济发展，存在不少制度性、技术性和操作性等问题。
1、合作制名存实亡。世界合作金融产生的动机是为经济弱者提供一种低利贷款服务。以社员民主管理、自愿和开放、经济参与、自主和自立、教育培训和信等原则为主要内容的“罗虚代尔”原则是国际合作制的基本原则。从1996年开始，国家希望农村信用社能够借鉴西方国家的合作金融制度，成为中国广大农民的互助性合作金融组织，但是合作制规范工作开展几年来，“罗虚代尔”的国际合作基本原则在中国农村信用社中并没有显明体现，同以往一样，农村信用社以合作金融大多呈现出商业银行的模式。信用社与社员之间的贷款程序也与商业银行基本相同，所以农民不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织。可以说，此时中国农村合作制规范事实上是“流产”了。
2、管理体制不合理。人民银行在加强对信用社金融监管的同时,暂时承担了过渡时期对信用社的行业管理职能,这种体制不利于监管机构依法监管和真正落实管理责任。而作为地方金融机构,地方政府对信用社相应的管理职权和责任不明确。
3、产权关系仍然很模糊。产权不清、体制不顺是信用社难以从根本上改善其经营状况的原因。产权不明晰,从而导致治理结构缺陷,农村信用社“三会”(社员代表大会、理事会、监事会)制度徒有虚名,“一人说了算”的内部人控制问题十分严重;行政干预现象严重,管理体制不顺,经营机制和内控制度不健全。
2001年，江苏省选择三个地市将农村信用社改组为商业银行，其他地市实行县一级法人体制。宁夏、北京、天津、上海、重庆、江苏已经各自组建了农村信用社省级联社，浙江、四川、黑龙江、陕西、福建等省份则组建了省级农村信用社行业协会。
(五)2003年至今深化改革阶段
2003年6月下旬，国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》。8月18日，国务院召开了浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏8个试点省（市）政府负责同志座谈会，深化农村信用社改革试点工作正式启动。2004年11月，随着第一批试点工作整体进展顺利和阶段性成果的取得，国家在第一批试点的8个省市改革向纵深推进的过程中，扩大推出了第二批21个省（区、市）农村信用社改革试点。目前，全国除西藏（没有农村信用社）外，全国30多个省、自治区、直辖市都已经开始新一轮的改革。新一轮的改革将产权明晰作为改革的突破点，促使农村信用社完善法人治理机构，加强内部管理、积极开拓市场，提高经营绩效。同时，将管理权和风险责任下放到省级政府，形成“国家宏观调控、加强监管，省级人民政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监管体系。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,从农村金融制度总体的角度考虑，给出了农村信用社改革的指导意见：建立现代农村金融制度。农村金融是现代农村经济的核心。创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。改善农村信用社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。
二、我国农村信用社的基本特点
(一)缺失“自愿性”原则
我国农村信用社基本上是在解放后根据中央政府开展合作化运动的决定而成立的，农村信用社从产生时就是依靠行政力量强制捏合，虽然这种行政捏合的产物也能在一定程度上体现“互助共济性”和“非盈利性”原则，却无从体现出社员从自身经济利益出发考虑而主动入社的“自愿性”原则。
(二)缺失金融业经营原则。
纵览农村信用社的历史沿革，农村信用社从建立到以后的每一步改革，基本上是服从于政府的经济金融发展战略，对金融业的“三性”经营原则贯彻不够。
(三)(四)资产质量差，利率低，亏损严重。垄断却无垄断利润
其原因除了与西方垄断企业的产权私营有别的产权不明以外，我国对资金价格的高度管制使得垄断性金融机构农村信用社也无法自主定价，既不能根据农村金融产品的风险进行定价，更何况是垄断性定价。
三、农村信用合作社改革的对策
(一)完善法制建设，建立公平的竞争环境
完善法制建设，保障农信社依法经营、有法可依。法制经济是社会主义市场经济的本质特征，完善的法律制度有助于形成公平的微观竞争环境，保障市场主体依法经营、有法
可依。从此角度来理解此轮改革，则更应该切实在保障农信社各利益相关主体的权利与义务方面做好法制工作，为现代企业制度的实现打好法律基础。
(二)重新对政府进行“角色定位”，同时转变农信社经营理念
农信社长期以来带着“官办”的帽子，其理念与改革目标相冲突，与农信社法人的经营目标相冲突。农信社对政府的依赖依旧不减，和现代企业自主经营、自负盈亏的理念相违背，长期看也不利于农信社发展。同时，作者倾向于古典经济学将政府定位于“守夜人”，认为政府应专注于经济、法律环境建设。
(三)优化产权改革，完善治理结构
推动独立董事制度建设。独立董事有利于内部制衡力量均衡，保护出资人的权益。进一步强化多元产权安排，大力引进机构投资者。从发达国家现实来看，机构投资者的引入可以强化激励约束，促进企业价值提高。同时，可以避免股权过度分散，解决所有者缺失、监管缺失问题。
