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加强对“村官”的监督和管理
（调研人：潘锐、张步乾）
当前农村经济体制改革和政治体制改革不断深入、市场经济体制的建立与完善、民主和法制建设进程的加快,政府从微观管理逐渐转向宏观调控，将部分职能下放。在这种放权的形势下,村民委员会的作用、地位、职责范围等也更为重要。村委会属于基层群众自治形组织,由此被我们称为“村官”的村委会干部,并非真正意义上的官,但是“村官”的权力却不容小视。当这种权力滥用时,将给社会带来极大的危害。近年来,乡党委、政府屡屡接到农民举报村干部贪污案件,令人吃惊。可以说,“村官”腐败已成为新农村建设的“内伤”,严重制约着农村的经济发展和社会稳定,尤其在偏远贫困少数民族地区，经济发展滞后，加强“村官”的监督和管理事关社会主义新农村建设的进程，成为构建和谐社会的关键性问题。因此,积极对“村官”监督管理模式的思考,构建科学有效符合当前形势发展需要的“村官”监督管理机制,对于推动农村民主政治建设、党风廉政建设以及社会主义新农村建设都具有重要的指导意义和实践价值。
一、“村官”腐败的特点及其犯罪根源
据统计, 近几年来,我乡共收到群众举报村干部腐败违纪9例，经核实查处5例。从查处的情况来看，相当一部分农村“村官”腐败现象已经相当严重,长期大肆侵吞国家和集体财产,大吃大喝,损害了村民的利益,败坏了党风民风,影响了社会的安定与和谐。在和田少数民族聚集区，农村经济相对落后,腐败多发生在截留扶贫物资、侵吞国家下拨款物等方面。
村干部职务犯罪的产生有着复杂的根源，具体讲包括以下几个方面：
一是部分村干部自身素质不高，法制观念淡薄，不讲原则，不顾大局，这是造成村干部职务犯罪的个人内在因素。
二是财务管理混乱、会计核算不规范是村干部职务犯罪的重要根源。当前个别村委会现金管理混乱，财会人员配备不齐全、没标准，帐簿设臵、帐务处理不规范，没有建立并实施整套的财务收支审批和经办制度。
三是村干部的权力过大，缺乏监督。由于村级组织相对独立，村党支部书记和会计等个别人集领导决策和资金支配权于一身，大小事情自己说了算，村组内部不敢监督，上级部门无法监督。如尤木拉克库勒村原支部书记与水会计共同贪污案，全是村支书阿布拉提一个人说了算,村财务成了糊涂帐。
四是村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟。在目前农村民主选举中，家族势力的影响、拉票、贿选等情况不同程度地存在。同时，村民大会作为农村的最高决策机构往往也被村党支部或村委会所取代，管理权被一小部分人控制，村内各项制度也是有名无实，村务公开流于形式，村民根本没有审查事项、发表意见、行使监督的机会。更重要的是，村民民主监督意识也很薄弱，不能形成有效监督。
五是上级行政机关的监督指导不到位。乡镇政府负有指导、监督村委会工作的职责，但在实践中，乡镇领导往往重使用、轻管理，疏于对村干部的指导和监督，对村干部中违法违纪的问题，处理上失之于宽、失之于软。
六是司法机关对农村干部职务犯罪查办难度较大。由于农村帐务混乱，办案费时费力，证据难以固定，调查的多，成案的少，能否起诉的风险较高。实践中，农村村干部职务犯罪的资金性质难以界定，案件定性不好把握，管辖不明确，这些立法的缺陷导致打击不力。
二、构建科学有效符合当前形势发展需要的“村官”监管机制
“良医治未病”，毫无疑问，从源头上防治“村官”腐败问题最为有效。我们应及时将防治“村官”腐败工作的中心从“惩治腐败”转移到“预防腐败”上来，做到防治结合，以防为主。其中关键在于，需要构建一个科学有效，符合和谐社会发展要求的“村官”监督管理长效机制。
一是加强村干部的队伍建设。首先，把好选举关，抓好民主选举制度的落实，真正做到选好人，用好人。其次，要加强对村干部的教育，包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育。第三，加强对村干部的任用和管理，改革和完善基层村干部的选拔任用制度，提高村干部的素质。
二是切实加强村民民主自治制度建设，保障村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。要真正发挥村民大会最高决策的权力，实现村民大会和村民代表大会议事日程、程序、内容固定化；要明确村党支部、村委会、村民大会、村民小组以及村民个人的职责范围，实行决策、执行、监督分离，加强监督制约；充分发挥民主监督，全面落实村务、财务公开，及时、准确、完整地向群众公布。乡镇政府要帮助各村成立村务公开监督小组和民主理财小组，增强财务管理的透明度。
三是建立健全规范的财务管理制度。一是要由村民大会决定聘用有相关资格的财务人员，对没有资格的财务人员，应由财政部门组织进行培训，实现财务人员的专业化和专职化；党支部、村委会成员和集体经济组织负责人本人及其直系亲属不得担任财务人员；有条件的乡镇，严格执行“村财乡管”模式，各村的财务人员由乡镇政府统一聘任，工资由乡镇政府发放，避免村财务人员唯村委会是从、弄虚作假现象的发生。二是要实行帐、钱、物分开管理，资金收支必须有原始合法凭证，手续要齐备；党支部书记、治保主任、村民理财小组、村务公开监督小组共同对村开支项目进行审核和签署，防止“一支笔”随意审批收支和报帐。三是要规范财务管理，统一帐册、统一科目、统一帐簿、单据、记帐凭证和报表，设立现金日记帐、总分类帐和明细帐。严格财务管理，实行“三重一大”
和“三不直接”制度，确定审批额度，数额较大的由集体讨论决定，严把费用审批报销关，杜绝白条报帐、少支多报等不正常现象发生。四是要加强现金管理和固定资产管理，严禁设立小金库，每年对固定资产进行盘点、清查，防止资产流失。对把关不严造成资金流失、浪费的行为，要从严追究当事人责任。
四是加强上级党政机关对村委会工作的指导监督。乡镇党政机关应加强指导和监督，积极引导村委会依法开展自治活动，加强对村务公开监督小组及民主理财小组的工作指导。通过对村干部实行任期目标责任制、评议考核制、离任审计制，使他们能认真听取群众意见，自觉接受群众监督。同时注意通过村务公开、检查、审计等形式，加强对村干部的管理和监督。对村党支部及村委会成员拒不公开村务的，上级纪检监察部门应加强监督，对基层组织成员涉嫌违法违纪的，纪检监察部门要坚决予以查处。县、乡两级农村农经部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作，并将审计结果及时公布。村干部任期届满或离任时必须审计，在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占的，要责令其如数退赔；涉及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
五是加大对“村官”职务犯罪的惩治和预防力度。首先要加强公安机关与司法机关的协调配合，解决查处“村官”职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题，有效形成合力。其次是司法机关对农村职务犯罪要坚持打防结合、标本兼治，结合办案提出建议，帮助有关单位完善管理制度，健全防范机制；及时以案说法，震慑犯罪。第三各级党政及纪检部门要把党风廉政建设的工作重心逐步向农村延伸,加大对“村官”腐败的打击力度。第四是要坚持宽严相济的刑事政策，始终把维护农村稳定作为查办案件的出发点。对于群众反映强烈、民愤极大的，坚决予以查处；对于一些犯罪情节不严重，涉案金额不大的案件，敦促其投案自首，交当地党委政府处理。
六是提倡和谐观念，倾注人文关怀。以构建和谐社会为理念，各级党委、政府应该设身处地地关爱“村官”，要把胡锦涛总书记
提出的“真正重视、真情关怀、真心爱护基层干部”的要求落到实处。要注意提高村干部思想政治素质和带领群众致富的能力，为他们创造一些学习和培训的条件。要结合实际，采用“县乡（镇）财政分担，村委会资助，个人按规定比例缴费”的办法，为村干部购买养老保险，解决“村官”们的后顾之忧，使他们老有所养，老有所倚。在工资发放上，按时足额发放村干部工资，全面实行“基础工资+考核工资+绩效工资”工资制，提高绩效工资在村干部工资结构中所占份额，同时对年纯收入达到一定数额以上的村，实行村干部报酬工薪制。在经济激励的同时，针对村干部长期以来有职无编的状况，推出“政治上给予出路”的举措，采取组织考核和公开选拔的方式，将工作年限较长、综合素质较高、工作成绩优异的村级主要干部进入乡镇机关，甚至县直部门，疏通村干部转变“身份”的渠道。同时，通过积极推荐，使村党支部书记和村委会主任当选成为各级党代表、人大代表、政协委员。
中共和田县色格孜库勒乡纪委
二〇一一年七月二十三日
和田县色格孜库勒乡
纪检监察
调
研
报
告
2011年7月
