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公共预算下的行政成本控制
【摘要】：随着经济体制改革的逐步深入,人民群众的物质生活水平有了很大提高,继而对政府的期望越来越高,“廉价政府”的呼声越来越强烈。然而根据统计调查显示,自1978年至2006
年的28年间,我国行政成本增长87倍,而且近5年来平均每年增长23%;与世界上其他国家相比,我国政府的行政成本长期居高不下。从公共预算角度来看,行政成本增长过快的原因主要在于:政府机构、人员、职能设置不尽合理,预算管理存在漏洞,行政成本缺乏有效监督考核机制等。长此以往将严重影响社会和经济的发展,因此对政府进行行政成本控制刻不容缓。加强行政成本控制的研究,对于我国各级地方政府进行降低行政成本,协调各方面的力量,积极构建服务型政府、节约型政府,共同建设社会主义和谐社会有着极其重要的现实意义。
【关键词】：公共预算行政成本预算改革廉政建设
一、公共预算的过程及其作用
（一）公共预算的概念
1.公共预算的概念是指政府部门在每一个预算年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并与公共财政相适应的国家预算类型。
2.公共预算的特点（1）计划性（2）透明性（3）全面性（4）法律权威性（5）政治程序性
（二）公共预算的程序
政府的编制预算机关编制下一年度的预算草案→立法机关审议批准→政府行政机关负责执行预算→审计机关进行日常监督→立法机关审议执行情况。
（三）公共预算的功能
（1）反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围。
（2）是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。
（3）是控制公共支出规模的一个有效手段。
二、我国行政成本控制现状与问题分析
（一）我国目前行政成本现状
1、行政成本涉及的主体宽泛，根据最新《公务员法》规定，依法纳入国家公职的公务员就有七大类。除上述外还有相当一部分事业单位也是财政拨款的单位其支出也应纳入我国行政成本的范围。
2、行政成本增长快。据统计我国行政成本不仅远高于欧美等发达国家，而且高于世界平均水平的25%。
3、无效行政成本或连带行政成本占较大比重。由于机构庞大，人员臃肿，职责不清，制度不完善，监督不力，以及行政腐败等原因，使无效成本增大。
（二）我国行政成本问题分析
我国行政成本过高，控制不力的现状是对我国当前制度结构的的拷问，造成我国政府行政成本居高不下的原因是多方面是，其实，行政成本一定程度的增长是有它的合理性的。随着经济的发展，物价水平的增长，成本的增加，但是增长的总量过高、速度过快以及结构的不均衡就属于不正常现象，还有其现实原因。
1、政府职能模糊，机构臃肿。我国政府职能模糊，职能过宽，这种被称为“万能政府”的管理模式，使政府投入了大量的资源和精力，从大大增加了管理成本。长期以来，在“万能政府”的职能定位下，各级政府反复膨胀，不仅造成机构臃肿、人员杂多，使得有限的财政不堪重负的后果，而且在每次机构增减中又造成了难以计算的各种资源浪费，增加了行政成本。我国政府机构规模非常庞大，从政府结构上看纵向管理层次较多，横向的部门设置较多。国际上，绝大多数国家设立三级政府。我国为五级政府为五级政府体系，而且在实际运行中，各级政府下面又增设了多个行政层级。每一级的政府层级的设立，都需要有与之相对应的机构、人员来支撑。
再之，我国人事制度不完善、人员调动随意性过大。随着近年来就业压力变大，不少毕业生选择公务员这个“金饭碗”，因此进入财政供养人员群体的公务员队伍不断壮大造成制度内行政成本的难以控制。同时还存在着人员结构不合理，分配不科学等问题，造成人力资源的浪费，导致行政成本的上升。
2、财政预算机制不合理，职务消费浪费严重。主要表现在，一方面在于预算约束软化，行政成本控制动力不足。我国现行的财政支出随意性大，弹性空间大，缺乏科学合理的标准。这种不完善的财政预算体系根本无法约束政府财政支出，所以，也导致政府缺乏节约成本的内在动力，致使我国行政成本居高不下，行政成本支出效益低。
另一方面，据有关数据报道，我国每年公务用车消费支出达1500亿元至2000亿元，大约占全国财政收入的10%，但真正用于公务的约1／3。公款吃喝公款出游中的浪费更是一个巨大的数字。而且，在“政绩工程”的推动下，一些政府巨资打造豪华大广场、大剧院、大体育馆、高尔夫球场机大学城等标志型工程，办公楼也是越来越气派，这些不仅浪费了大量是资金，而且对社会风化产生污染。
3、我国政府决策机制不健全，决策失误造成的成本浪费严重。我国的决策程序不科学，往往是领导独揽大权，拍板决定和死套程序浪费时间和金钱，缺乏民主，监督机制也不健全，造成了决策者为了寻求个人利益，不惜浪费行政资源，并作出错误的行政决策，给国家带来损失，造成行政成本的浪费和决策成本的增加。电子政务不仅可以大大提高行政效率，而且能在技术上防范行政腐败，节约行政成本，然而，电子政务在我国的推进却十分缓慢。
4、行政绩效考核机制不完善，行政监督约束力不够。目前我国行政机关考核主要是年终考核，而且大多是通过纵向的上级领导来考核的，对平时表现缺乏考核依据和必要的约束，使年终考核最终沦为一种形式，不真实的考核使不称职的公务员在公务员队伍中浑水摸鱼，使整个行政效率低下，也影响了政府形象。对行政权力的监督和制约是提高行政水平，降低行政成本的主要措施。但是由于政务不公开，无法得到民众、媒体等社会监督，体制内监督也大多流于形式，监督乏力导致政府行为的不透明，寻租、腐败很容易滋生。
三、控制我国行政成本的对策
提高行政效率，尽可能的降低行政成本，是行政管理的出发点和核心，也是行政管理的最终目标。控制行政成本从大的原则上不外乎科学、法制和民主三原则，但是这些原则要落实到制度和政府行为层面，其关键在于体制的改革和制度创新。
（一）科学设置机构，建立有限政府
1、转变政府职能，控制政府规模。转变政府职能建立有限政府，政府要理顺政府与市场的关系，政府与企业的关系，政府与社会的关系，并按这三个层次划分社会管理职能。此外，还要控制政府规模，减少行政管理层次，相应压缩三公经费开支，改变人浮于事，效率低下的现状，从而从整体上构建一套精干的行政机构，从根本上压缩行政成本并强化预算和执行工作。
2、改革事业单位，强化非政府组织的作用。要科学界定政府提供公共产品和服务的范围和标准，是公共产品和服务的成本控制在政府能够承受的范围内；要加快行政事业 单位管理体制和机制改革，以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位改革。
3、进一步改善和完善行政审批制度，科学界定审批范围，简化审批程序，严格查处行政审批中乱收费行为。
（二）深化公共预算体制改革，建设公共财政体制。
1、进一步改革和完善财政预算制度。增强财政预算的刚性约束，将预算外资金和制度外的资金统一到预算控制之内，形成统一完整的政府预算统一财政。并规范政府支出，杜绝大笔公共财政资金体外循环、随意支配现象的发生。
2、要明确预算收支的法律责任，把部门预算纳入法制化，规范化轨道，有效控制政府财政支出，强化预算的权威性和严肃性。
3、全面深化部门预算改革，将预算分配与部门职能直接挂钩。取消沿用多年的支出基数，变过去“基数加增长”为零基预算。
4、要不断提高预算编制水平和管理水平，增加预算编制的科学性和公平性；进一步细化预算编制，强化预算约束。
5、改革现行体制，成立预算管理委员会，将预算管理部门从财政部门分离出来，以利于更好地开展预算管理和监督工作。
（三）、规范职务消费制度，控制内部行政成本。
1、规范职务消费项目，凡属于不合理的职务消费或者不属于职务消费范围的内容都予以取消，坚决杜绝公费私用行为。
2、清理和完善现有的管理制度，实施总量控制。对不合理、不完善的现行管理制度进行清理和修订，并根据工作量的大小，制定合适的标准。
3、改变目前干部提拔现状。干部提拔过宽，过快直接影响了行政成本的开支。
（四）建立科学决策机制，提高决策水平
1、建立决策责任制度，使每一个决策者对自己的决策承担责任。
2、加强决策民主化，提高政府透明度，推行政务公开，让权力在阳光下运行。完善监督制约机制，加大反腐斗争力度，提高决策的正确性。
（五）完善制约和监督机制，预防和打击腐败
行政行为具有垄断性的性质，财政资金来源于财政拨款，其投入和产出之间缺乏直接联系，因此，在行政部门中其工作人员排除外在竞争压力的同时也消除了提高服务质量，降低生产成本的内在动力。所以需要建立制约和监督机制以促使其主动控制行政成本。此外，腐败是社会的毒瘤，腐败浪费了社会资源，提高了行政成本，因此要从源头上加强政府领导班子廉政建设，建立健全教育、制度、监督并重的惩罚和预防体系。
四、总结
公共预算改革为行政成本控制提供了理论依据和操作可能，公共预算改革是行政成本控制的必由之路。我们在不断深化预算体制改革的同时，还要精简政府机构、完善监督体制机制、规范我国财政制度、预防和打击腐败。最终建机构合理，制度科学，决策民主的有中国特色的财政制度，使公共财政真正取之于民而用于民，提高人民的幸福感。
参考文献和资料：
1,、李耀我国行政成本居高不下的原因及对策分析 湘南学院学报，2005.（4）
2、赵盈公共预算视角下的我国行政成本控制的研究上海交通大学 硕士论文，20113、谭洁华规范政府资金，降低行政成本《理论研究》2009,5期
4、高舒兰公共预算改革——行政成本控制必由之路 《财会月刊》 2008,5期
