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我国农村群体性突发事件研究
论文2006-12-29 03:31阅读498评论0
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内容提要：农村群体性突发事件作为转型社会冲突的重要表现形式，不仅直接影响到农村的社会稳定和发展，而且在一定的程度上制约甚至决定了国家是否可以顺利地实现由传统社会向现代社会的转型。本文具体分析了现阶段我国农村群体性突发事件的主要特征及原因，并提出了减少农村群体性突发事件的发生
和给社会带来的震荡的对策。
关键词：群体性突发事件 社会稳定危机管理
近年来，我国农村群体性突发事件时有发生。村民们在少数人的领导和组织下，或集体上访；或高举横幅牌匾、呼喊口号示威游行；或封锁高速公路或交通要道；或采取静坐等方式围堵党政机关，拦截领导车辆；有的对党政机关和领导干部住所进行打砸烧、甚至暴力伤害党政干部和执法人员的人身。这些事件作为转型期社会冲突的重要表现形式，不仅直接影响到农村的社会稳定和发展，而且在一定的程度上制约甚至决定了国家是否可以顺利地实现由传统社会向现代社会的转型。因此，如何减少农村群体性突发事件的发生和给社会带来的震荡，是所有转型国家都必须认真研究的重大课题。
一、目前农村群体性事件的主要特征
农村群体性事件，一方面由于农村的政治、经济和文化具有一定的特殊性，而与其它领域发生的群体性突发事件有所不同；另一方面，相对于其它不同历史时期而言，这些事件在现阶段具有一定的特征。第一，政治型事件增加，冲突主题较为集中。有研究者通过对近20年来全国农村各类群体性突发事件进行统计和分析后发现，在上世纪90年代中期以前，农村各类群体性突发事件主要是纠纷型事件，一般发生在农民与农民之间的因争夺资源或宗族矛盾发生的群体性械斗。而自90年代中期始，农民之间纠纷型群体性械斗事件急剧下降，而针对基层政府和基层干部的群体性事件日益增多。1[1]这些事件的具体诱因各有不同，有的因为在上交提留时，发生了暴力行为或死人的恶性事件；有的是村民们认为农民负担太重，由少数人出面组织上访进而发生冲突；有的因为土地等资源被政府侵占而得不到合理补偿问题；有的因村民选举时出现了“非法”的情况，村民们为要求行使“民主权利”而集体上访；有的是由于村民们认为村级财务不清，村干部有贪赃枉法行为而采取集体行动，等等。但这些事件都具有一个共同的特征，就是村民们是以基层党政机关这些公共权力机关作为集体行动诉诸的对象，而提出相应的行动口号则是“减轻农民负担，反对贪官污吏”、“保护农民的土地财产”和“村务公开和民主理财”等这些具有公共性的目标。第二，组织化程度提高，出现了一批组织领导者。从表面来看，大量的农村群体性突发事件并不是由哪一个人或哪一个群体预先安排好而发生的，它是一种自发的群众性行为。事实上，农村群体性突发事件，无论是纠纷型和政治型，都表现出一定的组织性。那些因争夺资源或家族纠纷引发的事件，一般都由村落利益共同体或家族中的头面人物充当着领导组织角色。而对近年来增多的政治型突发事件而言，起到领导和组织作用的则更多的是农村新产生的地方权威人物。他们被一些学者称之为“新农民领袖”。这些作为农民利益代言人的组织者，身份较为复杂，年龄一般在三十岁至四十五岁之间；文化程度为初中以上；大都当过兵或在外打过工；有些还是党员和村干部；家庭比较富裕，在当地可算中上水平。他们大都对国家减轻农民负担和村民自治的政策和相关的法律有一定的了解，并能掌握地方政府在处理这类事件的基本态度。这些以“减负”为口号的农民利益代言人，在当地很有影响，可以说一呼百应，并得到农民的保护。
有多起农民反抗事件正是为了保护这些农民代言人而发生的。
第三，冲突形式逐渐升级，出现了暴力化趋向。在目前农村，因争夺争资源的纠纷型事件已由原来以械斗为主转向以诉讼为主，而针对基层政府的政治型事件则由原来写联名信，或派代表上访这些形式，直接发展到组织大规模的公开集会进行请愿和示威，并多伴有冲击基层党政机关的暴力行为，有的还与公安、政府工作人员发生流血冲突。由于目前发生的政治型群体性事件，一般都是以农村普遍存在的问题如土地承包、农民负担、农村基金会等具体问题为诱因的，而这些问题与广大农民的生产和生活密切相关，所以很容易引起群众的共鸣。这样，许多参与者在“法不责众”、“民意难违”等心理因素影响下，积极参与事件之中。而且参与者之间的互动频率很快，经常群情激动，行为越来越不受理智的控制，“卷入其中的人自我意识明显下降，普遍产生不能自制的兴奋、狂热、愤怒、失望等情绪，最终出现一系列破坏行为。”2[2]而领导组织这些事件者又大都处于“地下状况”，往往没有组织资源掌握那些行为越来越不受理智控
制的群众，这样，事件就会升级，并一般向暴力方向发展。
二、农村群体性突发事件的基本原因
农村群体性突发事件在一定的程度上客观反映了农村社会利益整合及社会秩序状况。在很大程度上，它“是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗”3[3]。具体来说，主要有如下几
个方面：
第一，农村利益冲突加剧，农民负担过重。这是农村群体性突发事件的最为重要的原因。在社会转型期，由于农村利益主体的分化，利益冲突加剧并表面化，再加上国家没有建立社会利益均衡机制，强势群体对于处于弱势地位农民的侵害和剥夺就成为了较为普遍的现象，至使农民负担过重。据测算，目前农民全年总负担约为1400亿元，其中缴纳各种税费为1143亿元，以资代劳款为80亿元，乱收费约200亿元。许多地方农民负担占到人均纯收入的１０％以上，个别地方甚至达到２０％左右，大大超过中央规定的５％以内的标准。导致农民负担居高不下的原因很多，其中主要的与国家财税分配格局有关。因为自实行实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，国家税制总的原则是集中地方财力于中央和省市，主要税源如消费税、增值税大部都由中央和省市控制，县乡财政收入的主要来源还是农村的税赋、摊派收入。但政治体制改革的滞后性，县乡基层政府机构臃肿，招聘和临时编制人员众多，而国家不断出台增支政策，支出逐年增多，如国企职工下岗和社会保障金、住房改革、医疗改革、给干部职工增加工资，都由县财政承担。而大部分县乡并没有多少工矿企业，当县乡政府的财政收入平衡处于巨大的压力时候，加重农民负担向企业和农民摊派转嫁财政危机就成为必然的选择。从这点来看，目前农村利益冲突具有体制结构性，显现不
可调和的态势。
第二，政治整合能力差，农村基层政权出现软化。目前，中国农村出现了政权软化现象，主要 表现在基层政府及干部的行为出现强制的暴力趋向，黑恶势力盛行，并在通过各种途径和方式侵入农村基层政权，并在国家政权体制之外形成了新的社会权力组织。有学者指出，自改革开放以来，“农民政治参与的主动性明显加强，形式也一改过去集中统一的样式，趋向更加多种多样，如投票、投诉、诉讼、接触、抗议对抗活动等等。农民政治参与的日趋多样性一方面预示着社会主义农村民主政治的发展，另一方面由于农民政治参与在内容上缺乏引导，在形式上有待规范，潜伏着对政治稳定的一种冲击。如集体上访、越级上访，集体冲击乡镇政府、暴力攻击乡镇干部、政治参与旨在报仇泄私愤等，缺乏理性，缺少规范，直接影响到我国农村基层民主的发展和农村政治的稳定。”4[4]特别值得注意的是，目前在农村各种非正式的农民组织已经出现，并在国家政权体制之外正在形成了新的社会权力组织。这些组织大体上有，因社会治安不好而出现的农村自卫组织；生产互助性的组织；宗族组织。特别是农村出现了大量的秘密组织。许多农村出现了“兄弟会”，“同门会”，“减税救国会”，“农民减负专愿者”，“减负代表”等等。有的则直接叫帮会。这些组织十分复杂，大都具有传统组织的诸多特征，有的组织还具有明确的政治目的。
这些农民组织，由于缺乏规范性和合法公开性，很容易异化成为对欺压和剥夺农民的黑恶势力。第三，社会不满情绪日益强烈，反体制意识开始形成。目前农村社会的不满情绪的形成有很复杂的背景，表现形式也多种多样。由于农村分配方式发生的变化，农民负担承受的主体也由集体转移到了农户，农民对各种负担的感受更直接，对其变化更敏感，而农民负担居高不下，容易使农民整体产生心理失衡，一种被基层政权剥夺感就会产生。特别是通过知识界的努力，中国农民问题的本质已经被揭示出来。农民长期受到体制性剥夺已形为了共识，并被归结为二等公民、国民待遇、新农奴等理论。这就意味着，农民问题是体制问题，必须通过反体制才能解决。重要的是，这些有关农民处境的理论已通过知识精英传播到了社会民众。由于目前农民对社区缺乏认同，对前途失望，这种理论很容易与社会不满情绪结合在一起。有些新农民领袖喊出了：“帝王将相宁有种乎”，“干部和农民都是父母生的，不站起来反抗，就侮辱了
公民和五尺男儿的称号”。
三、防止和减少农村群体性事件的对策
将社会冲突控制在一定范围和秩序结构之内，是解决转型期社会冲突的重要思路。为此，需要从调整社会利益结构、改善社会控制手段和方法等方面进行努力，其中积极推进农村政治改革，健全和完善农村治理
体制具有十分突出的意义。
第一，调整利益结构，减轻农民负担。要减少农村群体性事件并防止其向大规模的政治冲突方向发展，其基础性工作就是要调整农村社会的利益结构，从利益分配格局上改变农村基层政权及权势阶层与广大农民之间存在的直接利益冲突关系，从根本上减轻农民负担。近十多年来，国家决策层已认识到农民负担之重已影响到了农村的稳定和发展，所以一再采取措施企图将农民负担限制在一定的比例之内。但这些政策性措施，主要是对农村权势阶层的行为进行强约束，使其对农村的掠夺相对规范。为彻底解决这一问题，国家以推行农村税费改革来调整农村的利益结构。其基本内容是把农民承担的提留统筹费改为农业税及其附加，合理确定农民的税赋水平。这项农税改革，被视为减轻农民负担的治本之策，是新中国成立５０年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。但从目前推进的情况来看，这项改革要
真正取得成效，还有许多问题需要解决。
第二，推进政治改革，健全农村治理体制。从社会控制角度来看，农村群体性突发事件实际上就是农村社会秩序失控的重要表现。要使社会秩序具有稳定的状态，实现有效的社会控制，建立科学而完善的农村治理体制就十分必要。农村社会的治理是一个十分复杂的系统工程，政社分设后产生的“乡政村治”作为当代中国农村社会最基本的社会组织方式是这个系统最主要的部分。农村政治改革也应该围绕这个体制进行。在改革乡镇管理体制方面，由于目前乡村社会利益主体逐渐分化，乡镇组织和乡镇干部的利益已相对独立的情况下，只有通过弱化乡镇体制来限制其日益膨胀的利益需求，以从体制上减轻农民的负担。其政策性主张是撤乡并镇，精简乡镇干部；并通过对乡镇主要行政干部的直选，逐渐发展到乡镇社区自治。这种“法制—遵守”乡镇管理模式，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。在村级治理体制方面，目前正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。但是，村民自治在实践中还存在深层次的体制性冲突。这些冲突主要表现在，农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突；国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突；村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。而这了克服这些冲突，需要真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。其中，目前可采用的措施是，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此
来强化村民自治组织职权的刚性；同时，还要限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组
织，为农民走向市场提供组织性服务5[5]。
第三，增强法律观念，规范公共参与行为。许多理论家将农村群体性突发事件归结为转型社会中的参与性危机。这在一定程度上揭示了转型社会公共参与的特殊性。一般说来，反映了这类事件的性质。公共参与作为公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动6[6]，是一个国家现代政治文明的标志之
一。但在转型社会，由于缺乏系统而规范公共参与准则，非制度的公共参与大量存在，在很大程度上影响到公共参与的积极作用。为此，要在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，在目前农村不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。在目前，“就是要在充分保障宪法和法律赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式和途径作出明确的规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有法可依，依法参与。同时
还要改革现行的政治体制，使其具备主动性、适应性和凝聚性，以有利于农民的政治参与”。7[7] 第四，树立危机意识，建立危机管理体制，农村群体性突发事件是现代社会危机的一个重要表现，对此类事件的管理体制和能力如何，是能否有效地减少和控制这类事件的发生和对社会产生危害的关键。因此，建立科学合理的社会危机管理体制也是十分必要。这首先要正确认识目前农村群体性突发事件对农村社会秩序乃至社会转型的影响。一般认为，农村群体性突发事件属于人民内部矛盾。只要处理得好，就不会造成大的社会危害。而且，它作为社会矛盾的释放形式，还具有积极的功能。但从更深远的意义来看，农村群体性突发事件，是农村社会失序的重要信号，反映了农村社会利益冲突激化状况及广大农民对国家政权的认同性下降，对农村社会稳定影响巨大。因此，要建立科学的社会预警机制，即建立全面而有效的农村政治状况信息收集网络；建立农村政治状况的科学评价体系；建立快速有效的社会危机处理体系等。当然，有了社会危机的预警机制只是预防农村群体性突发事件的一个方面，而要减轻农村群体性事件对社会的危害，还需要加强对现代危机的管理体系。一旦事件已经发生，就要求全社会特别是各级政府要有应对危机的决策。如何制定科学而有效的应对措施，对防止事态扩大意义特别重要。事实上，我国农村群体性突发事件，有的本来是很少的纠纷，之所以发展到后来不可收拾的地步，一个很重要的原因就是基层政府领导人的处理行为不当。为了建立合理而科学的公共治理结构，有必要在我国农村建立常规决策和非常决策的管理系统，成立特别事件处理制度，要求各级政府制定行之有效的关于农村群体性突发事件的应急
计划，并将如何处理社会危机纳入到领导干部及公务员教育和考核之中。
8[1] 肖唐镖：《中国农村基层权威基础的变迁与延续——对农村政治稳定状况的一项分析》，中国人民大学“转型期的中国政治与政治学发展国际学术研讨会”论文，北京2002年7月。9[2] 丁水木等著：《社会稳定的理论与实践》，浙江人民出版社1997年版，第267页。10[3] [英]拉尔夫·达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，中国社社会科学出版社20
00年版，第3页。
11[4] 杨年松：《中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定》，载《社会主义研究》1998年第5期。
12[5] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—
35页。
13[6] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第6
7页。
14[7] 杨年松：《中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定》，载《社会主义研究》1998年第5期。
