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我国粮食直补政策的稳定性分析（中）
赵云旗
2012-09-03 11:04:00
来源：《财政与税务》2012年第7期
但从我国的实际情况看，粮食生产面临着资源、生态等多重因素的制约，粮食安全问题不容忽视，保障粮食供给在今后仍是我国农业政策的一个重要目标。由于我国农业仍然处在个体、分散的小农经济时代，工农之间的差别、城乡之间的差别还很大。2005年城乡居民人均收入10493元，农村居民人均收入只有3254.9元，相差7239元；2007年分别是13785.8元和4140.4元，相差9645.4元，特别是中西部地区的种粮农民，经营规模小，同时受粮食市场、生产资料市场价格波动等多重因素的影响，增加收入困难很大，这个问题得不到解决，就很可能陷入“中等收入陷阱”。所以，增加种粮农民收入，缩小城乡收入差距，成为我国农业政策面临的一个重要任务。
要增加粮食供给、提高农民收入和缩小城乡差距，就需要对农民种粮实行长期的补贴政策。目前我国的粮食直补政策正好兼顾着粮食生产和农民收入双重目标，从综合性收入补贴和生产性专项补贴两大方面发挥着作用。既采取各种专项补贴政策改善农业生产条件，加快农业技术进步，提高粮食综合生产能力，稳定和增加粮食产量，保障粮食供应；又建立对种粮农民的收入补偿制度，并逐步提高补贴的规模和标准，保障农民收入，缩小城乡差距，实现社会的和谐发展。从而绕开“中等收入陷阱”，使我国顺利渡过中等收入发展阶段，实现现代化强国。
（三）粮食直补政策是世界各国的共同做法
对农业实施补贴政策是世界上各个国家保护和促进农业发展的惯例和有着稳定的政策，我国目前实施的粮食直补政策与国际惯例接轨，这也是非常必要的。从美国、欧盟、日本等国粮食补贴政策的实践看，尽管这些国家在20世纪90年代以后逐步建立了农民收入综合补贴制度，但仍保留了包括价格支持和其他生产性专项补贴等粮食补贴政策。美国在建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的农民收入补贴制度后，仍然保留了无追索权贷款作为对农产品价格支持的政策工具。同时，还实施了农田水利建设贷款利息补贴、农场粮食储备设施建设补贴、农业保险补贴、水土保持补贴等专项补贴政策，引导农民增加农业投入，改善农业生产条件。欧盟2003年实施“单一农场支付”政策，但同时仍然保留了价格支持、农业贷款利息补贴、农业保险补贴等专项补贴政策，作为对农民收入补贴的主要手段。从这些国家粮食补贴政策发展历程看，早期以促进农业生产的专项补贴为主，后期以保障农民收入的综合补贴为主，但是后者并没有取代前者，如欧盟各国在20世纪50-60年代就有生产性专项补贴，现在仍然保留了不少专项补贴政策。在20世纪90年代以后，欧美等国的农业综合生产能力达到很高的水平后，才逐渐开始使用限产支付和脱钩支付来保障农民收入。但在这些国家补贴政策也在发生着变化，如以收入为主要目标的直接补贴的发展并没有完全取代原提高生产能力的补贴政策，部分专项补贴和价格支持失去了自身的价值，逐渐被削减或者转变为综合补贴。不过这种取消和变化是在农业生产力达到一定水平，农业发展所面临的任务转变后才出现的。
从上可知，国外的农业补贴政策是非常普遍的，欧美日等发达国家无一不实施这样的政策，而且是在建立了新的补贴政策的同时仍然保留原有的补贴政策，其目的就是通过各种方法、各种政策和渠道加强对农业和农民的支持。经济发达国家竟然是这样看重粮食直补政策，我们的选择岂能中止？我国的粮食直补政策只实施了七八年的时间，还处于刚刚开始的阶段，不完善有问题是极其正常的，不能因噎废食。我国出现的效益递减现象并不是时间长短的问题，否则经济发达国家的农业补贴政策早就被废止了，何以显示极大的持续性和充满生命力。与经济发达国家相比，我国农业生产力水平还很低，改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的目标还远远没有完成，还不能以综合性收入补贴取代生产性专项补贴，但应稳定以现有的综合性收入补贴与专项补贴、最低收购价为主要框架的粮食补贴政策体系，兼顾国家粮食安全和农民增收的双重任务。
（四）稳急定粮食直补政策是广大农民的期望
对我国粮食直补政策的评价，农民最有发言权，他们是非常肯定的，特别是北方和中西部地区的农民对粮食直补政策更加赞同。因为这些地区农民承包的土地多，尤其是东北地区地广人稀，人均承包的土地更多，最少人均10亩耕地，以五口之家来计算就有50亩土地，各种补贴合计达到几千元左右，这对一个以农业为主的农户来说是不可或缺的。虽然东部地区和我国的南方地区人均土地少，来自补贴的收入相对不多，但对他们来说有这样收入也是好的。所以，如果取消粮食直补政策，真正从事农业生产的农民都是反对的，他们希望粮食直补政策长期持续下去，而且不断提高补贴的标准，这才是广大种粮农民的心愿。也是从这个角度说，粮食直补政策是一项得民心的政策，它的政治效益远远大于经济效益，正是因为得民心不可中断这项政策。
总的看，现行的粮食补贴政策符合我国农业的实际情况，符合广大农民的心愿，基本实现了促进粮食增产和农民增收的政策目标，受到了农民、地方政府等各个利益主体的好评，不论从国内外宏观经形势还是从我国微观层面看都是应该长期实施的，使其成为一种稳定的持续的惠农政策。
三、国外经验的借鉴与启示
（一）世界发达国家的农业补贴政策具有持久性
综观世界各国的农业补贴政策，核心都是粮食补贴，就粮食补贴而言，按照补贴对象受益的程度不同，一般分为直接补贴和间接补贴两种，直接补贴政策已经成为发达国家最重要的农业政策之一。世界上粮食直补政策的特征之一就是具有持久性。美国是发达国家中率先实行粮食直接补贴的国家，1929年经济“大萧条”之后，美国政府鉴于世界经济危机对美国农业的严重冲击，罗斯福任职不久就通过了农业立法，对农业进行保护和支持。这一政策虽然是针对世界经济危机的，但危机结束后农业补贴政策并没有停止，反而逐年增加补贴项目，持续到1996年形成了较为完整的农业保护政策体系。之后不断完善改革，由原来长期实行的农产品价格保护转向生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等，2002年开始取消生产灵活性合同补贴，对农民进行直接补贴。
日本从1868年明治维新开始就对农业给予关注，1952年正式实行农地法以后进一步重视农业生产，1961年实施农业补贴政策，制定了诸多农业保护和补贴措施，这是日本进入农业补贴时代的标志。从此以后，日本政府对本国农业与农产品采取严格的保护政策，对以大米为重点的国内农产品给予巨额的财政补贴。1995年加入世贸组织后为适应农业协定对成员国的共同要求，对原来的农业保护政策进行了大力度的调整，主要是降低农产品的价格补贴，从过去以流通、生产环节补贴为主转变为促进农业结构调整为主的政策，并且大幅度修改制定新的农业法规，提出了参加下一轮WTO农业谈判的提案，寻求建立21世纪支持保护日本农业发展的新政策体系。
欧盟农业补贴政策始于1958年的共同农业政策形成，到现在也有近20年的历史。20世纪90年代初期，以价格干预政策占主导地位，之后经过了几次重大改革。1992年开始了由价格支持向直接支付转变，1999年为了应对加入世界贸易组织进行了第二次重大的调整，2003年的重要改革是制定了单一农场支付制度。由此可见，世界发达国家农业补贴包括直补政策都是持续不变的，美国的补贴政策具有百余年的历史，日本农业补贴政策有50多年，即使实施时间较短的欧盟也有20年。在此期间，各国随着情况的变化和新时期的要求进行完善改革，使其不断完善科学，以保障能够持续下去。
（二）世界发达国家的农业补贴政策具有法制性
法制化是政策稳定持续的有力保障，西方发达国家的农业补贴政策普遍具有法制性。从美国来看，为了对农业进行保护和支持，美国政府于1933年制定《农业调整法》，1996年出台了新的农业法即《联邦农业完善与修改法》，规定对农民进行直接补贴。2002年，美国政府出台的《农业保护和农村投资法》，扩大了农业补贴范围。欧盟1999年颁发的《2000年议程》，规定粮食和农业政策由市场价格支持体系转变为与粮食等主要农产品总量限制措施相结合的价格补助体系。日本于1961年颁布了《农业基本法》，1999年制定《新农业法》，取代了《农业基本法》。由此可知，经济发达国家农业补贴政策的法制性是很强的，欧盟、日本在农业补贴方面有各种立法，除了农业基本法以外还制订了各种涉农事项的单项法律，从而解决了农业发展面临的一般问题和特殊问题。尤其是美国，不仅有立法性的中长期农业法案，而且还有应对紧急情况的紧急法令。这说明，发达国家的农业补贴政策通过立法的形式增强了权威性，这样的政策是不会轻易废止的，也不会中断，保障了政策的稳定性。
（三）发达国家保持农业补贴政策长期稳定的原因
世界发达国家为什么要保持农业补贴政策的稳定性和持续性？都是为了促进本国农业经济的发展，保障国家粮食安全，增加农民的经济收入。美国是一个由移民组成的后起国家，18世纪后期获得独立时农业生产率非常落后，为了摆脱这种状况赶上老牌的资本主义国家，克服农业发展面临的困境，最有效的办法就是发展农业生产力，提高效率降低农业成本，这成为美国农业政策的首要目标。为此美国采取了各种农业补贴政策，首先支持家庭农场制度的发展，使美国农业得到迅速的发展。第二个目标是为了增加和稳定农场收入，还有一个目标是为了增进社会福利和农村发展，美国的农业补贴政策都是在这些目标指导下制定的。欧盟长期实施农业补贴政策的目的，是为了提高农业生产力，确保农民维持一个适当的生活水平，稳定农产品市场，保障正常的食物供给。为了保障共同农业政策的目标实现，成员国之间制定了共同遵守的各项原则。日本在第二次世界大战之后，农业遭到巨大的破坏，战后农业比战前下降了40%，广大居民吃粮依靠配给。为了促进农业发展，解决粮食供应问题，日本政府开始实施了农业补贴政策。其政策目标是有选择地扩大农业生产，调整和改善农业结构，加速农业现代化进程，提高农户的收入水平。为了实现这样的目标，日本政府相应地出台了各种农业补贴政策。目标是与政策直接联系的，政策是目标实现的手段，为了实现其目标发达国家选择了长期实施农业补贴政策的手段。
当然，目标是既定的，这里又涉及目标实施的有效问题，是否效果不理想就可以取消政策呢？从各国的情况来看并不一定。总的来看，发达国家的农业补贴政策的效果是好的，对农业生产力的发展起到了巨大的促进作用，但也存在着不少问题。如前期发达国家的农业补贴主要是价格补贴，刺激了国内资金对农业的投入，造成了农产品大量过剩。又如农业补贴不论是价格支持还是收入补贴，造成了财政预算支出的刚性增长，使政府财政陷入危机。在这些问题和困难面前，各国政府并没有就此取消补贴政策，而是积极地进行改革调整，放弃价格环节的补贴，开始实行直接补贴，使政策继续得以实施。
从发达国家农业补贴政策的实施使我们看到，为了实行本国的农业发展目标，补贴政策从一开始就从立法的层面制定的，为农业补贴政策奠定了可靠的基础，而且长期实施农业补贴政策不变，即使发生问题也只是进行改革调整，使政策长久地保持下来，有力地促进了本国农业的发展和粮食的有效供给。我国也是一个农业落后国家，农业生产力低下，而且有着13亿人口，促进农业发展也是一个长期的目标。同时，提高粮食生产，解决人们的吃饭问题，也不是一朝一夕的事，而是一个长期艰巨的任务。在这种情况下，同样需要长期地实施农业补贴政策，特别是粮食直补政策，保持其稳定性和持续性。
四、我国粮食直补政策稳定性评估
（一）政策本身缺乏稳定性
首先是政策缺乏法制性。法制是一国政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的一种原则，依法办事是法制的基本含义，由立法机关制定完备的法律，做到有法可依是法制的首要任务。在法制化中制定法规是第一位的，法规包括宪法、法律、法令和国家机关的法规性文件。法规代表了全国人民的意志，是由全国人大代表通过的，具有权威性和稳定性，是不可随时改变和中止的，即使法规性文件也具有一定的稳定性。我国粮食直补政策还没有上升到法律的层面，也不属于法规性文件，而是财政部门、农业部等部门的一般性文件，缺乏权威性，难以受到法律保护，降低了农民对粮食直补政策的信任度。其次是政策缺乏系统性。系统性是由若干既有区别又相互联系、相互作用的要素所组成，处在一定的环境中，为达到规定的目的而存在的有机集合体。我国的粮食直补政策甚至包括农业补贴政策在这些方面都比较欠缺，往往是遇到什么问题临时采取相应的措施，由于问题是不可预见的，随时发生在不同的环节，制定的各种补贴政策缺乏系统性，政策的目标也是短期的，容易出现相互交叉、相互矛盾。这样的政策难以形成合力，甚至之间作用相互抵消，影响政策的效率。
（二）政策执行中的不稳定性
执行中的不稳定性，一是政策执行中存在不规范。目前我国粮食直补政策虽然不断走向规范化，但仍然存在不规范性的问题，如在补贴方法上，由于在运作过程中各地没有统一的依据，同一项补贴各个地方的做法相异，水稻良种补贴有的地方按照价格补贴，有的地方按照种植面积发放，小麦、玉米、大豆良种补贴多采取供种企业招标，对农民有的给钱，有的发补贴券，有的按差价供种，操作方式呈现多元化。农机具购置补贴有的地方给购置农户补贴钱，有的补贴给农机商。在补贴标准上，全国只有一个基本的标准，由各地政府根据财力自定，致使高低不齐。这些不规范的现象影响了粮食直补政策的严肃性和稳定性，负面作用是不可忽视的。二是执行中某种补贴曾有中断的现象，给农民造成很大的负面影响，误认为粮食直补政策就要取消，不免有减少在土地上的投资等不长久的想法；在2011年的调研中，许多农民还在打听粮食直补政策是不是要取消，即使说明不会取消，也还存在着种种疑虑。三是基层部门缺乏人力与财力。粮食直补主要由地方财政部门负责落实，特别是乡镇财政所的工作量更大，目前地方财政所一般3-5人，面对粮食直补方面繁重复杂的工作，严重缺乏人手，长期下去难以坚持。
