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论农业部门行政事实行为
摘要：行政事实行为是大陆法系国家存在的概念，对当前我国农业行政部门行
政事实行为的类型化研究，指出当前存在的问题，同时通过制度化的方式和行政主体自身道德的提高对行政事实行为加以规制。农业部门行政事实行为研究有助于促进我国农村经济稳定，加快农业发展。
关键词：行政事实行为类型化行政事实行为法律规制
一、行政事实行为概念
行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，具有行政性、不能产生、变更、或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的三大特征。在世界行政法学史上，真正将这一概念首先提出是魏玛共和国时代的德国学者耶律纳克(W·Jelinek)。耶律纳克认为，公权力之事实上行为并非受到行政法支配，如若违法则依刑法、民法或国家赔偿法确定其赔偿责任。在我国，行政主体的“事实行为”概念首见于《行政法概要》:“国家行政机关的行为，有的直接发生法律效果，称为法律的行为;有的不直接发生法律的效果，称为事实的行为。”行政事实行为只是一个学理概念，并且这个学理概念从未得到过统一。德国传统的行政诉讼奉行的是“无行政处分即为无法律救济”的诉讼原则，“行政事实行为”概念的建立初始只是为了揭示“法外之行政”这一司法实践中的现象。这与在大陆法系国家中，“行政权”始终占据行政法上的核心地位是相适应的。第二次世界大战后，随着生产社会化的发展，政府对经济社会的干预和调节越来越成为一种普遍现象，国家行政的重点逐渐从维持秩序的“消极行政”发展到积极的“公益行政”，“有损害就有救济”成了行政法学的重要理念，这反映在行政法中就是要求不但要对行政权予以制衡，而且要完善行政权实施后果的纠错和救济机制。
大陆法系国家的学者渐渐淡化了对“行政事实行为”在概念上的争议，开始通过变通法律救济途径，将事实行为纳人行政法院的诉讼范围。大陆法系由此显现出向普通法系逐渐靠拢的迹象。
在普通法系中，“普通法没有划分出行政机关的行政行为与行政机关的其他行为之间的区别，也没有将行政机关的实际行为看作是完全不同于行政机关的其
他行为。”1它更注重从行政程序及司法审查的角度，对个体权利予以救济和保护，而不过分关注对概念进行理性建构。
因此，可以说“行政事实行为”是大陆法系对法学概念进行逻辑分析的产物。德国学者创立的“行政事实行为”的概念在大陆法系国家中的影响颇为广泛，但是，由于德国学者对“行政事实行为”的理解存在很大分歧，也给其他国家的学者对该概念的吸收造成了很大的障碍。在日本，对事实行为的理解众说纷纭;在我国台湾地区，据有的学者统计，对事实行为的概念阐释有不下10种观点。可以说，对“行政事实行为”的理论争论，一方面促进了行政法学的发展，另一方面又加剧了行政法学体系的混乱。“行政事实行为”的定位直接关系到行政行为、具体行政行为、行政法律行为等重要概念的界定。
二、农业部门行政事实行为的表现
根据陈晋胜教授的观点，以行政事实行为的功能为标准，可以将行政事实行为分为辅助型、沟通型和服务型行政事实行为三种基本类型。辅助型具有单向性，沟通型具有双向性，服务型具有全面性。21、辅助型行政事实行为农业部门中的体现
辅助型行政事实行为主要是一种成就性行为。就一般含义即相对于行政行为而言，主要包括三个方面的内容：一是能够做出辅助型行政行为的一定是行政主体，即行政机关、法律、法规授权组织和行政机关委托的组织。这是主体要件。二是可以做出辅助型行政事实行为一定是作为该行为主体的行政主体拥有其职权，并且属于其职责范围内的事项。这是职权条件。三是所做出的行政行为一定是对主行政行为具有辅助性质的行为。这是条件要件。基本类型和形式有完善型、程序型、处理型、即时型、补充型、职责型和充实型行政事实行为。
当前我国农村正处在转型之中。青壮劳动力远离农村，在城市成为农民工，使得农村劳动力极度缺乏，当前农村劳动力主要以中老年劳动力为主。这是经济发展的必然，我们不能用强制手段加以规制，面对这种新情况我们农业部门应及早发现这种情况，针对此种状况首先做好农村经济发展规划，对于政府的相关惠农政策积极做好配套解决方案。其次要保障农作物种子安全，保持土壤肥力，逐步提高土壤质量。这些行政事实行为的做出，可以极大的促进农村经济的发展。
2、沟通型行政事实行为在农业部门中的体现
沟通型行政事实行为是指行政主体为了很好的实现行政目标，完成行政任务、发挥行政职能，履行行政职责，在积极主动地与行政相对人进行接触练习过1M•P•赛夫:《德国行政法—普通法的分析》周伟译，台湾:五南图书公司1980年版，第141页 陈晋胜：《行政法专题研究》，国际炎黄文化出版社2010年版，第237页。
程中实施的行政行为。包括如下几个方面的含义：第一，沟通型行政事实行为的主体是行政主体。第二，沟通型行政事实行为的行政主体在“沟通”中是积极主动的。第三，沟通型行政事实行为的对象是行政相对人。第四，沟通型行政事实行为的形式是接触和联系。第五，沟通型行政事实行为的目的主要是基于行政主体的考虑。沟通型行政事实行为，是实现上情下达、下情上报、知情必实、实情必知的有效途径，是建立官民鱼水关系构建干群和谐关系的重要方式，是增强官民互信、建立诚信政府的必要举措，是现代政府“民本”理念的基本要求。
作为农业行政部门，要对当地的影响农业生产的各方面要素有着清晰的了解，做好与农民的积极沟通。要走向田间倾听农民的声音，积极做好与农民的沟通，保障国家惠农政策在农村的有效实施。在引进新品种时既要看到其良好的经济效益，又要了解当地的实际状况。做好与农民的沟通，稳定农村经济，加快农业发展。沟通是拉近老百姓与国家距离的最好方式。
3、服务型行政事实行为在农业部门中的运用
服务型行政行为主要是一种目的性行为。服务型行政事实行为，是指行政主体在为社会公众服务过程中所实施的各种实际行为。就一般意义而言，包括四方面内容：一是能够做出服务型行政事实行为的一定是行政主体，即行政机关、法律、法规授权组织和行政机关委托的组织。这是主体要件。二是，可以作出服务型行政事实行为一定是作为该行为主体的行政主体拥有其职权，并且属于其职责范围内的事项。这是职权条件。三是所作出的行政行为一定是对社会公众具有服务性质的行为。这是条件要件。四是该服务型行政行为的作出必定产生明确的服务与被服务关系，这是关系要件。基本类型和形式有透明型、告知型、建议型、帮助型、鉴证型、奖励型和惩戒型七大类型服务型行政事实行为。服务型行政事实行为的基本价值应当主要体现在以“民”为核心内容的“服务理念”的价值取向上，要做到尊重民权，实现民意，增强民益。
农业是国民经济的基础，在当前中国农业的发展离不开农村这个组织，而农村发展的关键是农民，农业部门要切实保障好农民的各项权益。例如在我省晋南地区，农村取暖一直是一个大问题，农业部门在农村推广吊炕取暖这一新技术，对此，国家给予每户一定数额的补助，但当这种福利在分配的过程中极度不合理，对于这种服务型行政事实行为我们法律上没有任何的规制措施。这是需要我们反思的一方面。
三、农业行政事实行为的法律规制
袁署宏先生在北京大学法学院的学术讲座上说到：“审计署通过一年的审计，发现违法腐败的是十几个亿，但是发现决策失误的有100多个亿。”决策的失误
是最大的失误，决策的腐败是最大的腐败。因此笔者认为，对行政事实行为的规制是极有必要的。行政事实行为的破坏是阴性的，不容易被人们察觉，尤其是在当前我国政府的转型中。在公民意识不强的当代社会，法律应先行一步，对行政事实行为加以规制，最大限度保护公民民的权益。
陈晋胜教授认为，行政事实行为的规范包括行政事实行为目的的正当性规范、手段的正当性规范、内容的恰当性规范和形式的稳定性规范四方面。在对农业行政事实行为的规制中，我们首先应该做到决策的民主化和科学化在制度上对行政事实行为加以规制。其次我们还应该加农业强行政主体的道德教育，提高其自身素质。只要通过这两个方面的共同努力才能保证我国农业行政事实行为能真正促进我国农村经济的发展，加快农业的进步。
四、结语
农业行政事实行为的研究有助于我国农业部门在行使职权的过程中最大限度的保护当代农民的利益。行政事实行为的类型化研究可以使我们清楚各种行为性质，提高解决效率，当前社会行政事实行为造成的损害已经很大，法律应该对此加以研究和规制，并提出解决方案，维护社会公共利益。
