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对事业单位内部控制现状的几点思考
期数：11年12期下栏目：管理创新作者：万竹璎来源：中国集体经济杂志社
摘要：迄今为止，我国还缺乏一套对事业单位行之有效的内部控制指导性规范，事业单位的内部控制还停留在国家财税政策等规章制度的执行阶段。文章结合实际，就事业单位现存的主要内部控制缺陷和相应对策谈一些自己的看法。
关键词：事业单位；内部控制；缺陷；措施
一、概述
长期以来，我国推行了一系列财政改革，很多事业单位虽然本身的主要职能还是社会公共服务，但单位的运行已经不再依靠财政拨款，实现了完全的自收自支。这样一些事业单位，外部依然接受行政单位的领导，内部已经实行企业化的管理。为了提高自身的经营效率和效果，单位开始在管理的各个方面实施改革，其实也就是内部控制的初步建设。但由于我国行政事业单位内部控制发展的滞后性，事业单位直到现在还没有一套操作性强、系统完整、规范合理、行之有效的内部控制制度，在很多方面存在缺陷。
二、现状中的主要缺陷
第一，领导层对内部控制制度的建设认识不足。现在很多事业单位管理层的主要职责已经从单纯的行政管理开始转化到经济的建设方面。但许多单位的领导缺乏对内部控制知识的基本了解，不知道对单位的有效管理可以依靠内部控制制度的制定和实施，仅仅在建立健全各部门的规章制度和上级对下级的管理考核上下功夫。
第二，领导层没有科学有效的职责分工和制衡机制。事业单位基本上设有主管行政的领导和主管经营的领导，在以经济建设为主的现阶段，单位的发展决策和决策的执行由主管经营的领导一人说了算，俗称“一支笔”。行政领导主要负责上级行政部门布置的行政性任务和事项的执行。单位的发展基本依靠主管经营领导的个人道德素养、职业操守和经营管理的能力。有些领导往往不求有功，但求无过，对单位的长期可持续发展根本没有计划，任职期间往往都是短期行为；有些领导个人能力较强，也有很大的责任心，但经营权的过分集中，又造成独断专行的局面，甚至刚愎自用，单位其他领导在其“高压”之下，无为而治。
第三，缺乏内部审计机制。现在很多事业单位内部没有设置审计机构。在单位领导和单位财务人员的意识中，审计事项只是政府的财政部门和审计部门对单位财务工作的检查。几乎也没有单位会在会计年度聘请外部审计人员和审计机构来进行审计。有些事业单位对其他下属事业单位和企业单位的财务审计也只是抽调本单位的会计人员去执行，内部审计的的性质和作用完全没有了解。即使在那些政府行政单位规定要配备审计机构的事业单位，审计机构的独立性也得不到保证，有些甚至是财务工作的变相分担，审计的职责形同虚设。
第四，人力资源的开发和管理方面存在严重不足。在人员的聘用方面，对人员背景的重视远远大于对其本身职业道德修养和专业胜任能力的考量。由于事业单位发展一般比企业相对稳定这一特点，进入事业单位工作还是现阶段中国民众普遍比较向往的就业目标。事业单位也在管理上受到行政部门的监督和限制。因此，父母或亲属在政府相关部门负责的人员比依靠自身实力进入事业单位的机会要大得多。这样的人员在进入单位后还有很大部分从事的工作跟自身所学的专业不对口。这不但影响了单位事业的发展，也影响到其他员工的工作积极性，影响团队的协作精神。人力资源的政策不利于单位的可持续发展，事业单位的培训仅限于政府的有关规定，譬如会计人员的后续教育等，没有对员工制定系统的后续教育和培训计划，使员工在专业能力和全面素质方面得不到进一步的提高。而且事业单位的薪酬分配制度主要
跟职位相关，重视管理能力而忽视业务水平，甚至不鼓励普通员工的专业资格高于部门领导。这样员工主动学习的积极性受到打击和遏制。另外，人员的退出机制不合理。很多工作了几十年的老员工由于后续培训和转岗培训的缺乏，专业能力已经不胜任现在的岗位，有些只能直接接受下岗的安排，有些有职务的没有实际的工作任务，却享受很高的薪金福利的待遇。这种不公平的人力资源机制造成单位内部人心涣散，缺乏凝聚力。
第五，没有有效的信息和沟通渠道。一般的事业单位规模不大，业务也相对比较单纯，虽然各部门大都配备了电脑等现代化办公设备，但却没有内部的信息系统。管理指令的执行一般由领导层召开中层管理人员会议或者相关部门会议下达，然后由部门领导指示部门其他人员执行。这种信息的传递渠道，往往不能把管理层的真实意图传达到执行指令的普通员工。现在的事业单位也基本上不开或者很少开全体职工大会和部门协调会议，关于单位的长期和短期发展的战略思想不能很好地传递到每个员工，甚至跟员工利益相关的很多政策都没有公开公布、解释的渠道。往往造成领导层和基础员工，管理中层和基础员工的隔膜，甚至误解，不利于单位各职能部门和各个层面员工的相互理解和团结合作。单位的业务也不能得到高效的执行。普通员工没有申述和举报投诉的渠道，既不利于民意的上达，也不利于单位反舞弊机制的建设。
第六，内部会计控制制度不完善。由于事业单位实行的还是预算会计制度，在资金的来源、资本结构和支付范围、渠道等方面接受财政部门的领导和限制。在事业单位领导的意识中，财会部门仅仅是单位的“钱袋子”，是后勤部门，不是创收的一线部门，其他部门员工也认为只要有领导的签字就能报销，财务管理和监督的职能流于形式，不能得到很好的发挥。人员配备和分工不合理，不相容岗位不能分离，如出纳既负责现金账目、银行账目的管理还同时负责银行存款账目的调节。有些事业单位甚至财务没有专门设立部门和部门的负责人，财务活动归属于办公室兼管或分管。在单位各项业务产生应收款项后，领导和单位经办人员会认为催收账款是财务人员的工作，指令财务人员去办理。对应收应付账款没有专人定期和业务单位核对，致使一些往来款拖了很多年也得不到处理。预算编制往往只是财务人员“闭门造车”，没有整个单位各个业务部门的科学计划和综合规划，更谈不上执行的刚性。
三、思考的一些措施
第一，加强领导层对内部控制的认识和了解。内部控制是有事业单位的领导层和全体员工共同实施的、旨在提高事业单位管理服务水平和风险防范能力，促进单位可持续、健康发展，实现单位管理服务目标所设计的规范合理、系统完整的管理策略和程序。领导层的重视才能尽快在事业单位开始和完善内部控制制度的建设。
第二，事业单位应该改革治理结构。应该根据国家的有关法律法规和章程设置相应的治理结构和规定相关的议事规则。明确领导层在决策、执行、监督方面的权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。完善授权审批控制，所有的业务和事项按规定的权限和程序进行授权审批，而不是由“一支笔”全面负责。重大业务和事项应当实行集体决策审批和联签制度。这样有利于防止某些领导的不作为和独断专行的作风。
第三，事业单位应当设置内部审计部门，负责对各项业务流程进行独立的审计。内部审计的员工最好具有财务背景，熟悉内部流程。为完整实现内部审计活动的价值，内部审计师需要强制性的规定，以明确他们的独立性和客观性。单位领导层不应把内部审计活动看作是对他们工作的限制和挑剔，内部审计应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助单位实现其目标。内部审计是一种独立客观的确认和咨询活动，旨在增加单位的价值和改善单位的运营。当然，遵循成本效益原则，规模较小的事业单位可以聘请外部的内审师对单位实行日常的审计或者专项的审计。无论内部审计机构还是外部聘请的内审活动都要强化其权威性和独立性，并对内部审计评价做出及时、诚恳的回应，采取落实措施。
第四，事业单位应该制定公平、公正的岗位评价制度，可持续发展的培训制度，有效地考核、晋升制度。以人为本，将职业道德修养和专业胜任能力作为选拨和聘用员工的重要标准。就像健康的身体是人的根本一样，良好的人力资源是单位运行的根本。职员的胜任能力和正直性在很大程度上取决于公司的有关雇用、训练、待遇、业绩考评、晋升等政策和程序的合理程度。单位应当制定和实施可持续发展的人力资源政策。在这个信息高度发展的时候，知识的更新速度比以往任何时代都要快，即使最新引进的人才，如果没有良好的继续教育与培训机制，也很快会面临淘汰。有条件的事业单位应制定系统的员工培训计划，跟专业培训机构合作，为单位各种业务人员进行专业知识和相关知识的定期停产培训。条件有所限制的事业单位，要制定分散、自主、指导性为主的培训政策，让员工能有极高的积极性参加全面提高自身的素质和能力的各种社会培训。员工无论是自主参加专业知识的学习还是其他方面知识的学习，都必须加以鼓励和奖励，在最全面的范围内制定激励政策。在退出机制上，要制定公平、公正的退出条例和程序，提供多次的转岗培训和最大限度的转岗选择权，避免出现没有选择机会的直接下岗情况和不劳而获的享受“供养”状况。人才的竞争力是一个单位“血液”的竞争力，当单位不再任人唯亲，人浮于事，当员工的知识和技能能得到持续地更新，单位的发展才有持续的生命力。
第五，全面构建畅通的信息和沟通渠道。有效地沟通存在于单位内部的上行、下达和同级的传递中。信息与沟通指能够保证员工得以收集和交换为开展从事管理服务和进行控制等活动所需要的信息及交换。单位可以利用文件化、数据化、制度化、流程化等多种形式建设和完善信息沟通渠道。重点在于信息系统的建立和维护，并确保其畅通性。良好的信息沟通能够让领导全面、及时掌握单位的业务情况和员工的状态，也能促进员工更好了解领导层的意图和指令，有助于使员工对单位产生归属感，使单位有健康的工作氛围和强大的凝聚力。外部信息的及时获取和传递让单位能快速应对外部环境的变化；内部信息沟通渠道的畅通能最大限度的避免领导层的偏听偏信和员工的道听途说，避免信息传递者的断章取义和偷换概念。第六：建立健全内部会计控制制度。首先，明确哪些是不相容岗位和职务，明文规定各个岗位和职务的职责权限，使其相互监督和相互制约，形成有效的制衡机制。其次，财务人员、审批人员、经办人员和财物保管人员的职责权限应当明确，提高和确认财务部门的地位，保障财务部门和其他部门的分工协作，使财务部门能更好地统筹协调各部门的资金需求和组织资金的调度。第三，重视预算的编制和执行。预算的编制能对单位即将开展的资金活动进行策略的安排和有效地控制。统筹、科学地编制单位的全面预算是单位实行内部控制的重要方面，领导层应当组织单位的各个业务部门，根据单位的长远发展战略和年度经营计划开展预算编制活动，不要认为预算编制是财务部门单方面的工作。
综上所述，事业单位应该尽快建设和完善内部控制制度，使其适合现代社会发展的需要。内部控制制度的制定应该适适合自身的发展，经过科学的论证，切实可行有效。国家和政府近年来对各企、事业单位内部控制的重视也势必会对各单位的内部控制建设起到良好的引导和保障作用。
参考文献:
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