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“访不胜防”还是 “防不胜访”
——人民法院涉诉信访对策研究
摘要：对于当前法院工作而言，“解决纠纷、案结事了”既是重要的工作职责，也是追求的司法目标，但令人尴尬的是，涉诉信访成了上前述的对立面，是追求“解决纠纷、案结事了”目标结出的“畸果”。法院仿佛陷入了信访困境，在案多人少的矛盾下必须处理涉诉信访问题。从涉诉信访的内容上来看，绝大多数的信访案件是一种“诉”，或是告诉，或是上诉，或是申诉。涉诉信访是人民群众游离在相信法律、相信司法机关和相信党委政府之间游走的博弈。面对日益增长和复杂的信访工作，人民法院有必要在根源和制度上做一些改进，更好的促进审判工作。法院的涉诉信访工作在信访主体、工作程序、处理机制、法律政策适用都与人民政府的信访工作不同，具有自身的特点，但亦不能脱离当下的政治和社会环境，人民法院应当在实践中积累经验，把握规律，改进工作，更好地推进人民法院执法办案及其他各项工作的开展，充分发挥司法职能作用，为促进经济社会又好又快发展作出新的更大的贡献。关键词：涉诉信访、司法救济、法院信访机制
以下正文
一、信访的前世今生 1.信访概念的提出
“信访”和“信访工作”作为名词并不是历史上就有的，是我党在建国后提出的一个专有名词，是对“处理人民来信，接待群众来访工作”或“处理人民来信和接待人民来访工作”简称。
2.信访制度的历史
从我国的历史上看，古代中国并不存在“信访”制度，但有与之功能相近的直诉或申诉制度。据《周礼·秋官·大司寇》载：“以肺石远（达）穷民。凡远近惸独老幼之有欲复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长”，后梁武帝仿照此制，在宫门外设肺石，并设函，“若欲自申”可投书肺石函。汉朝在皇宫外设鼓以用于喊冤。至西晋晋武帝设“登闻鼓”，专供人喊冤，后历代皆设。宋朝时还设立了登闻鼓院和登闻检院，辽、金、元三代沿之，明清登闻鼓由都察院管理，派御史轮值。以上诸法皆可上达于听，另还可在皇帝出行时，伏路喊冤，即“邀车驾”。
中国现代信访制度的确立，最早可以追溯到建国前。早在1949年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。1951年6月7日，中央人民政府政务院作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，把“处理人民来信和接见人民工作”联系起来；1957年，第一次全国信访工作会议形成的《中国共产党各级党委机关处理人民来信接待群众来访工作的暂行办法(草案)》，再到1995年，2005年国务院两次颁行的《信访条例》，信访制度已经与新中国同在了半个多世纪，有学者研究，中国现代信访制度大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，这大致是可取的。
3.人民法院信访工作的开展
改革开放后，最高人民法院于1980年6月颁布《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，初步形成了具有中国特色的司法信访制度。最高院又下发了《关于进一步加强法院信访工作的通知》（法[1999]10号），《的通知》（法发[2009]60号），并成立了立案一庭、立案二庭，适应新时期立案信访工作的需要。
二、信访、涉法涉诉信访与涉诉信访现实处境
1.信访、涉法涉诉信访与涉诉信访的概念
当代信访制度是我党治国理政的经验总结，其雏形出现于上世纪50年代初，根据国务院颁布的《信访条例》，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人”。但在实践中信访概念比《信访条例》规定的外延更大，实指“指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理的活动”。
“涉法涉诉信访”是“涉法信访”和“涉诉信访”的并称。“涉法信访”始称于2004年2月中央政法委召开的全国集中处理涉法上访问题电视电话会议。“涉诉信访”始称于2004年4月最高人民法院在长沙召开的全国涉诉信访工作会议。依据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。
“涉诉信访”是最高院提出的以区别“涉法信访”的概念，专指那些应当被人民法院受理的纠纷或已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对法院的作为、不作为或者生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向其他国家机关信访，其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。
最高院副院长苏泽林在全国法院学习贯彻《信访条例》培训班开学典礼的讲话上指出，涉诉信访的内容上来看，绝大多数的信访案件是一种“诉”，或是告诉，或是上诉，或是申诉，人民法院的信访工作以“诉” 为基本特征，同时通过涉诉信访，也可以反映当前社会最前沿、最敏感、亟待用法律加以调整的社会问题。
2.信访、涉诉信访的现实处境
有学者研究，中国现代信访制度大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段，这大致是可取的。在第一阶段，1954年到1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。1979年到1982年，信访的主要问题集中在冤假错案、拨乱反正，解决历史遗留问题。随着改革开放的深入，1992年到2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势，信访问题集中在企业改制、土地征收与拆迁、环境保护、安全生产，其中的80%系涉法涉诉信访。2005年，全国信访总量在持续十二年上升后开始下降。但全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量仍在1000万件（人）次以上的高位运行。据统计，2008年全国法院处理涉诉信访总数（件、人）1520946件，2009年全国法院处理涉诉信访总数（件、人）1357602件，从总数上看同比下降10.74%。如按前述每年信访总量为1000万件，人民法院每年的信访案件数量占全国总量的13.57%强。截至2009年全国各级法院法官人数为19万人，全年收案1138.3万件，加之2009年清理执行积案347.9万件，2009年各级法院案件总数在1486.2万件。从笔者所在法院看，信访工作主要由院领导及立案庭负责，占法院人数比例的8%，若全国法院按此比例，则有1.52万人从事信访工作，假设前述信访案件统计平均分布，则每人每年需处理89件信访案件。超过2009年全国法官年均办案数78件/人(含2009年清理积案数)，人民法院所处的信访压力之大可见一斑。近年来，涉诉信访案件同大多数信访一样出现了越级上访、集体上访、反复上访的现象，甚至有些上访人以“诉讼大王”“上访老户” 自居，不仅自己上访，还为他人上访提供信访代理服务。如此多的涉诉信访案件从何而来，如何应对，成为当前人民法院面对的现实问题。
附表:
2009年全国法院人数与收案数柱状图
3.涉诉信访案件的成因分析
据学者统计，法院的涉诉信访案件中的主要分为 “求决”和“申诉”两类，“求决”主要针对政府的行政工作问题、劳动和社会保障、农村、农民问题，“申诉”主要针对法院裁判不服问题。
上述问题的由来主要是有以下几个因素造成的：
（1）法制传统及文化因素。中国的法制传统一向是行政与司法合一，在法律意识和精神层面上还远没有建立起民众对法律的信仰。近代以来，行政和司法仅从形式上实现分离，但司法与行政的实质性区分远远没有完成，法律还远远没有达到作为社会最后一道防线的功能，信访往往成为地方党委、政府干预司法审判的重要原因。人民法院不仅承担着审判职能，更在此之外需保证对社会稳定的维护，积极参与社会治安综合治理，为改革和发展创造良好的社会环境。
人民法院的工作要追求法律效果和社会效果的统一，但在实践中，信访作为检验法院工作的社会效果的标准的尺度被任意扩大化了，信访工作成为各级法院在日常工作的重点，一到各级“两会”召开之际及重大节假日，各级法院必会发文，成立涉诉信访和维稳工作领导组，包保责任，了解掌握辖区内的信访人员的动态，对重点人员进行包案负责。
我国传统文化的“青天情结”在不经意间成为了信访者的心理基础和精神支柱。中国人习惯于把阻却通往正义的道路的障碍归结于贪官身上，而身边的大多是贪官污吏，是具体的存在，危害了他们的利益。他们愿意寻找远处的“清官”，只有上访才能找到，他们相信上级总会把事情处理的更好，但矛盾的是当一审案件宣判时，告知当事人不服判决可以上诉时，他们往往选择的不是上诉，而是上访。因为在一般民众的观念意识中，党政机关具有充分的优越性，司法机关的权威远远不及党政机关及其领导，他们期望获得青睐，希望得到上级和领导的重视和“批示”，来往奔波，不断信访。
（2）.政策和法律因素。2005年最高院颁布的《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》指出“人民法院是党领导下实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众的血肉联系的重要纽带”。信访作为中一种民意表达制度，被视为是密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，信访作为一种制度，其法律上的依据是《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作职员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作职员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，信访是中国公民的宪法权利，也是公民的一种政治参与形式。
由于当前政策和法律的变化，一些历史遗留问题成为信访的原因，但这些问题在当时的历史情境中是完全合理合法的，当事人固执的要求改变处理结果，人民法院无所适从，在自身机制内无法解决这些矛盾。
值得注意的是，在当下的社会环境和诉讼启动机制下，人民法院受理的案件在数量上呈现出不断上升的趋势，在如此纷繁复杂众多的案件中，难免出现这样或那样的涉诉信访案件，涉诉信访案件数量居高不下。
（3）.法院自身因素。目前仍存在着裁判不公，效率不高的现象困扰法院工作，甚至有关系案、人情案、金钱案的问题的存在，部分案件在认定事实、适用法律、运用证据，审判程序等方面存在错误，造成当事人上访、申诉；有的是因为审判人员未能很好处理社会效果和法律效果的的关系引起上访；还有是因为工作不细致、不认真，工作方法简单、粗暴，无意中造成工作瑕疵，引起当事人不满，被当事人抓住不放，上访不止。
在法院的立案管理上由于法律规定的滞后和当前社会环境的变化，为兼顾社会效果，所以一些法院对部分法无明文规定的新类型案件、单位内部纠纷案件、涉及土地补偿费的纠纷案件及一些符合受理条件的复杂、敏感案件拒绝受理或暂不受理，又造成了新的信访源。
（4）.“信访不信法”思想的在信访群体中弥漫，没有树立对法律的信仰。部分当事人 “权大于法”的观念依然强烈，往往信”访”不信”法”，认为只有不断上访，引起上级领导重视，才能解决自己的问题。当前对上访的处理机制在于“防访”，各级政府不惜投入大量财力物力，花钱买平安，是一部分人法外获益，无形中提升了上访人的期待值，不利于解决矛盾和问题。
（5）.部分媒体和诉讼代理人违规行为导致上访不断，缠诉不休。有些诉讼代理人为了自身利益，诉前拍胸脯，包打官司，输了就把脏水往法院、法官身上泼，推卸自身责任，挑唆当事人缠诉。还有新闻媒体未审先判，代行审判职权，干预司法，成为当事人上访的助推器、发动机。以致有的当事人认为“找法院，不如找媒体”，把事情越闹越大，领导才重视。
三、“访不胜防”还是 “防不胜访”，人民法院解决涉诉信访问题的出路和对策
原最高法院院长肖扬曾指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。”，人民法院的信访工作同诉讼紧密不可分割，对于大多数的信访案件来说均是因诉而起，是不是在法院的职能范 9 围内就可以消化解决这些矛盾呢？这只是一厢情愿的想法，每一个涉诉信访案件并不是单纯的因为法律的问题引起，涉及到因素方方面面，千头万绪，有的信访者只是因为法官的言辞而到处上访，在法律上无法给予妥善解决。
面对当前的信访困境，人民法院的必须在自身职能范围内，加强自身信访机制的建设，不断加强同党委、政府、人大等信访部门的联系，协调配合，实现对涉诉信访的替代性调处和综合治理，积极探索符合新时期法院信访工作的新办法、新思路。
第一、要正确认识信访工作的重要意义，高度重视法院信访工作，切实加强领导，建立科学有效的信访责任机制，综合治理，标本兼治。
密切联系群众是一切国家机关及其工作人员必须贯彻和执行的工作路线，毛泽东同志在1951年作出的《必须重视人民的通讯的批示》，指出““必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。最高院第一任院长沈钧儒说：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、为人民服务的工作，人民司法工作者应该全心全意为人民服务；因而群众路线是人民司法的一个基本题目。” 上述的论述均指出“密切联系群众”的工作方法与人民法院依法行使审判权，更好地发挥维护社会稳定，积极参与社会治安综合治理的职能作用是密不可分的。
信访制度的主要功能就是传达民意，反映当前社会最前沿、最敏感、亟待用法律加以调整的社会问题。法院的信访工作人员应当认识到人民群众的来信来访，是人民群众相信法律、相信司法机关的表现。做好法院信访工作首先要把信访工作贯穿于法院立案、审判及执行工作中，树立大局意识和防范信访意识，对可能形成信访源的案件，从源头抓起，密切关注当事人思想动态，做好答疑解惑，从法律、人情多做工作，防止当事人出现信访现象。再次，要加强领导，健全机制，各级法院要成立涉诉信访工作领导组，一把手要任组长，加强对信访机构的物质建设和队伍建设，加大法院对信访工作人员的配备，不仅在立案庭设立信访接待室，各审判业务庭和执行局要确定各自的接访人员，另可对由因审判、执行人员本人承办案件引起的信访案件，承办人应身先士卒，主动接访，与领导协同处理解决，这样既可以缓解当前法院信访工作接待的压力，也明确了信访责任，提高法院审判、执行人员在工作中的责任心，把好案件质量关。对于那些在法院现有机制下无法或暂时无法解决的问题，应当与有关部门建立信访联动解决机制，协调各部门有效解决。对于涉及重大社会问题或有重大影响的信访案件，应当及时向领导机关汇报，采取有效措施，做好信访工作。再次，要把信访工作纳入法院日常工作的考核之中，把信访工作作为评查和衡量案件质量的一项重要指标。各级法院要建议一套行之有效的信访责任制度，强化承办人对当事人信访预防的责任感，减少信访案件的发生。
第二、修改法律上关于起诉条件的规定，扩大和保护当事人诉权。法院的信访案件主要的内容体现是人民对“诉”的要求，但限于现时法律的规定和相关政策，人民法院对一些案件未予受理，由此引起当事人的信访。民事诉讼法及行政诉讼法都对起诉做了比较严格的规定，但当前社会变更阶段，社会矛盾不断增多，类型复杂多样，出现了许多新类型的纠纷，但因为法律规定的滞后，只是很多案件起诉无门，当事人在得不到司法救济的情况下，转诉为访。解决这一困境，首先应在法律层面上，对当前实行的诉讼法做相应的调整，保护当事人的诉权。
第三、建议国家制定《信访法》，规范信访秩序，维护信访正常开展。国务院颁布的《信访条例》是对行政机关信访工作的如何处理行政信访工作的重要法规，人民法院信访工作是参照执行，人民法院的处理信访工作更多的是依据三大诉讼法及相关司法解释的规定，受到法律时效的约束。但它们绝不是没有联系和共同点的，它们在解决纠纷、传达民意、信访形式、信访秩序上都有着共同的功能需求，根据《立法法》的规定，最高人民法院有权向全国人民代表大会提出法律案，为此，建议制定《信访法》就有了法律依据。最高人民法院可以联合其他中央机关联合调查研究，分析当前信访的特点，对信访工作中出现的问题提出对策，规范信访秩序，在信访立法中体现信访人主体资格、行为规范、处理原则、信访终结程序、违法制裁等，防止“访而不终”的困境，打击非法信访、无理信访、缠诉缠访的不良风气，保障信访依法有序进行。
第四、加大法律宣传，树立司法权威。
“法律必须被信仰，否则，它将形同虚设。”在当前的国情下，人民群众对法律还不能充分完全的把握，一方面是基于中国特有的文化因素，另一方面也归结于民众法制教育的缺失。法律信仰作为法治社会的思想基础和观念前提，是法治社会普遍的精神崇尚和内在要求。法律信仰是法治社会的灵魂。但中国几千年来的“人治”和“权大于法”的观念不仅在民众中广有市场，甚至反映在一些领导干部身上，“唯权”“唯尊”“唯上”等人治观念以及“法律工具主义”使得法律难以树立起自身的权威。现实生活中的“权大于法”和“以权压法”的种种不公平的现象，加重了人们形成这样一种心理暗示和认识，当事人不断上访，只是为了寻求到一种更大权力来改变对自己不利的结果。但令人可悲的是当法律为他讨回了公道或者说他借助于法律而实现了自身的某种实际利益时，也就是说当法律救济的结果满足了他的心里预期时，他会无比信仰法律；而当法律救济的结果不符合他的利益预期时，在他眼里，法律一钱不值，法律成了追求利益的工具。正因如此，加大对法律的宣传与教育才显得重要。法律宣传和教育对于提高公民法律意识，树立公民的法律信仰有着十分重要的意义。法律宣传和教育的不能仅仅停留在“上山下乡”式的“送法到家”和“象牙塔”式的“精英教育”，应向全社会覆盖和延伸，可以建议在高中阶段用一至两个学期开设基础法律课程，考核合格才予以颁发高中毕业证书。在普法宣传上要转变普法的理念和方式，避免形式主义的教条式宣传，特别要突出对法律的精神价值和独立品格的宣传教育，这样才能培育对法律的坚定信念，使法律内化为至高无上的信仰。
另外新闻媒体应当在报道法院审判案件时要慎重，要客观真实进行案件报道，在法律规定的范围内依法报道正在审理的案件。对于法院工 13 作的正面宣传，要多做报道，对当事人请求媒体帮助时，要多做工作，不要推波助澜，为追求读者眼球而不当片面的报道。
第五、建设一支高素质、高水平、高能力的信访工作队伍，努力提高处理涉诉信访工作的司法能力。
涉诉信访工作关系到法院的司法形象和司法权威，关系到社会和谐稳定，是对人民法院司法能力的检验。处理涉诉信访工作的能力，是司法能力的一个重要方面，取决于信访工作队伍的素质。当前，在法院信访工作严峻的形势下，信访工作力量不足是当务之急。各级法院要按照胡锦涛同志强调的“注意选拔一些党性强、作风正、素质高的干部到信访工岗位上”的要求，注意立案信访人员年龄与知识结构，配备一定的业务骨干的专门人才。
在工作认识上，各级人民法院要不断提高办信接访人员对信访工作重要性的认识，做好群众申诉来信来访工作。树立大局意识，树立“信访无小事”观念。
在工作态度上，信访工作人员要做到“五心”:
一、以勇于作为之心强化责任意识；
二、以公正执法之心树立司法权威；
三、以细致谨慎之心规范预防机制；
四、以不厌其烦之心安抚激化情绪；
五、以真情为民之心赢得群众信任。
在工作管理上，要把人民群众的来信、来访全部登记、建档，有条件的法院应将来信及来访纳入计算机管理，以便于登记、分类和查询。结语
“现今一切事情是怎样正在发生的，过去已经发生了，将来还要发生”。用这句话来概括信访工作应该是恰如其分的，信访制度在中国是一种权利救济和解决纠纷的机制，只有通过对它的研究，透过现象对本质的把握才能更好的了解当前信访以及涉诉信访出现的各种问题，才能有更好的对策加以解决和引导，虽然这是一条漫长之路，但在体制中却绕不开，解决涉诉信访这个问题不是人民法院的单打独斗，而是在整个社会体制改革的背景下来考虑，在正视现实问题同时推进法治进程，树立司法权威，推进法制教育和宣传，提高民众对法律和法治的信仰，才可以行之有效的解决。
参考文献
1.《中华人民共和国宪法》； 2.《中华人民共和国立法法》；
3.国务院:《信访条例》，2005年1月10日公布；
4.最高人民法院:《六十载光辉历程 一甲子司法为民——数说人民法院审判工作60年》；
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10.刘瑞刚、陈杨：《关于涉诉信访问题的调查与分析》载《金卡工程·经济与法》2009年10期；
11.中顾法律网：《关于法院信访体制改革的思考》，网址：www.daodoc.com/Thesis_Y1638102.aspx 17.郭建、姚荣涛、王志强：《中国法制史》，上海人民出版社，2000年版； 18.本文附表来源：最高人民法院网站 网址：www.daodoc.com；
