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经济学原理（2003S）_案例（5）
案例5.1 矿业危情时刻
(A)矿业危情时刻：中国矿业权市场建设步履艰难
本刊记者 石东/文
----2001年11月26日下午，中国电信设在各省会城市的电视电话会议室里座无虚席，全国治理整顿矿产资源管理秩序电视电话会议正在召开。此距上次国土资源部把各地国土资源厅局长、主管副厅局长以及负责矿业管理的处长们请到北京，召开相同主题的工作会议，刚刚过去两个多月。
----会议密度如此之大，在相当大程度上体现了事态的严重性。2001年各地不断发生的矿业安全事故，尤其是震惊全国的南丹矿重大透水事件，更将国家矿业主管——国土资源部门推上了风口浪尖。
----南丹惨案之后，一位深知中国矿业现状的专家说：“南丹出事只是早晚的问题，全国类似于南丹这样秩序混乱、随时可能发生重大安全事故的矿山还有很多。”为了改变这种状况，政府矿管部门又一次将“治理整顿”作为制止矿业秩序混乱的最直接手段。
----而这一做法，并不新鲜。早在1996年，中国就开始了一次长达四年之久的矿业秩序治理整顿。一位地方矿管局局长甚至用“有些残忍”来回忆那次整顿动用手段之强硬。然而，四年之期的整顿结束刚不过一年，南丹事件就用事实证明了这种行政整顿手段与实际管理效果无奈的背离。
当矿业遭遇市场
----追根溯源，中国矿业秩序的混乱，在于从计划经济向市场经济转轨的混乱。
----在20世纪80年代之前，计划经济时期的采矿探矿由国家全包，相应的资源管理由对口的工业部门如石油部、冶金部、煤炭部等负责，企业只负责开采，在哪里采、采多少，都由主管工业部门做计划决定。
----改革开放后，经济的高速发展使得这种计划型的矿业开发体制满足不了日益膨胀的能源需求。国土资源部矿产开发司司长曾绍金回忆说：“那时有钱买不到煤，电厂开不了工，全国都出现了能源紧张。”
----为了缓解能源紧张，1985年，中央有关领导提出了“大矿大开，小矿放开，强化开采，有水快流，国家、集体、个人一起上”的口号。
----政策的转变，使矿藏所在地区瞬间萌生出通过采矿迅速发展致富的愿望。全国上下很快掀起了开矿热潮。“谁想采矿就采矿，想在哪儿采就在哪儿采。”曾绍金司长这样回忆当年的情景。
----小秦岭，位于陕西与河南交界，曾是中国第二大金矿产区。20世纪80年代至90年代的十几年里，小秦岭金矿区和全国其它矿区一样，变成了没有管制的采矿集贸市场。有资料称，在陕西潼关，蜂拥上山采金者最多时高达13万人。千军万马齐采金的局面严重破坏了当地的金矿资源。潼关深500米以内的浅层金矿已基本被采完，中央直属的文峪金矿探明储量也被蜂抢而空。同时，由于乱采滥挖，小秦岭的生态受到严重破坏，1994年7月的一场泥石流造成西峪上百人死亡和失踪。这场新中国建国后最严重的 “矿灾”，成为1996年那次大规模矿业秩序清理整顿的导火索。
----尽管小秦岭前后历经几十次上规模的清理整顿，却并未能阻止十几年打游击式的滥采乱挖。到1996年，小秦岭金矿易于开采资源已基本损失殆尽。
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管理滞后的无奈
----迅猛的采矿潮显然把政府打了个措手不及，显示出管理的滞后。当市场只能以一种无序的状态运行时，国有矿山资源得不到有效的保护，抢矿几乎成为一种必然。国土资源部经济研究院副研究员方敏说，最高峰时，中国共拥有大大小小矿业企业29万个，超过了世界其他国家矿业企业的总和。另据有关统计显示，在第一部《矿产资源法》颁布前后，全国70％以上的国有矿山企业矿区范围内存在着乡镇集体、个体与国有大矿争抢资源的现象。
----和计划经济时期的采矿体制相比，成千上万采矿企业的出现，实际上意味着矿业市场的形成。但是，由于缺乏相应的管理，混乱几乎是必然的结果。政府显然意识到了这一点，就在矿业开发放开的第二年，中国第一部《矿产资源法》于1986年仓促问世。但是这部矿法，包括日后陆续制定一系列有关矿产资源开发管理的法规，依然具有浓重的计划经济色彩，只强调了政府的管理，却忽视了市场的作用，使矿业开发依旧难以与市场接轨。如获得探、采矿权要靠政府审批，矿业开发以国有企业为主导，矿产品需由国家统一收购、不得私下买卖等等。
----由于获得采探矿许可证无须付出成本，进入矿业开采后，中小企业短期行为严重，不愿作太多的投入——谁出手快就意味着谁能赚到更多的钱。同时，在矿业权没有财产属性的情况下，任何企业之间发生矿业权流转，都被视为违法，矿业权私下转让便成为必然。
矿业权市场突破
----类似于小秦岭整顿费力大、效果差的现实，终于使有关部门意识到，如果矿法不作大的修改，市场混乱无序的状况将更难以应对。1996年，在10年实践的基础上，借鉴了市场经济国家的通行做法，《矿产资源法》被修改，《矿产资源勘查区块管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规相继出台。
----新的法律法规，加上1994年出台的《矿产资源补偿费管理办法》，首先明确了“矿产资源属国家所有，实行有偿开采”的前提。这是一个革命性的变化，有了对矿业权财产属性的承认这一前提，除矿产品市场，矿业开发中的另一个市场——矿业权市场终于可以走进阳光地带，矿业权流转随之形成一个完整的流程。
----首先，国家对具有勘探或开采价值的矿体可以出售其矿业权，矿管部门对具备勘探、开采能力的企业进行审查后，发给探、采矿许可证。经过勘探，矿块符合开采条件的，在矿管部门审批后，探矿权人可优先获得采矿权。此为矿业权一级市场。其次，拥有探矿权或采矿权的企业，可以通过矿管部门的批准，将矿业权出价转让。此为矿业权二级市场。
----在两级市场内，采矿权持有者要按矿区范围逐年缴纳采矿权使用费，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权，要向国家缴纳经评估确认的采矿权价款，同时还要定期按矿产品销售额和矿产品产量缴纳资源补偿费和资源税。
----实行有偿开采和允许矿业权市场化流转，最大益处是可以迫使那些不具备规模效益、开采成本过高的小企业，自愿通过矿业权市场依法出售其矿业权，这样市场之手就会逐渐把采矿权集中到几家大企业手中，杜绝非法盗采、滥采滥挖等不规范现象。政府只需通过管好矿业权市场，行使矿管职能，就可以管好矿业秩序，而不用再具体去管某一矿山企业。
----实效是明显的。甘肃天祝县阿沿沟探矿区勘查工作曾经因受资金等多种因素的制约而停止，不料在发现两处铅锌矿后，各地投资者纷纷前来申请探矿权。2001年7月30日，甘肃省国土资源厅对天祝县阿沿沟一带探矿权进行了公开招标出让。来自陕西、宁夏、甘肃等地的10个地勘单位和矿业公司参与了角逐。最后陕西银河电力矿业有限公司和甘肃省有色地勘局106队分别获得四个单元勘查区块的探矿权。
2001年以来，海南不磨金矿矿权招标、浙江绍兴、河北鹿泉、陕西商洛、黑龙江鹤岗 2
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等地矿权招标也获得了类似的成功。山东则从2001年9月开始，在全省全面推行招标、拍卖矿业权试点，并明确要求全省各级国土资源（地矿）部门，停止一切以无偿方式授予采矿权的行为，凡新申请开办矿山企业的，必须依法缴纳采矿权价款后方可办理登记手续。
----“在矿业权流转成为可能的情况下，市场才能真正发挥合理配置资源的能力。矿业企业也才能形成一定的规模，并最终实现矿业秩序的好转。”国土资源部经济研究院资源资产与市场研究室主任张应红如是说。
现实的障碍
----但建立一个真正的市场并没有那么简单。
----据有关统计，在中国允许矿业权流转长达五年的时间里，全国只发生了270余项矿业权流转，而公开竞标则是今年才刚刚开始试点。更多的时候，矿管部门还是在以政府划拨的方式进行着原应由市场承担的任务。有的小矿采矿权被私下转让，据称目前全国非煤乡镇小矿已几乎全部转给个人开采，名为小矿山改制，实为采矿权非法转移；还有的国有矿山将矿山开采范围的资源划成小块承包给小矿开采„„
----私下非法转让一方面使勘探开采能力不足的企业得以进入矿业市场，另一方面，在逃避矿管部门监管的情况下，开采行为本身便极易带有短期行为。这样一来，不但不能起到市场配置资源的作用，反而极易造成矿业秩序的混乱及矿产资源的破坏。
----国土资源部经济研究院研究员鲍荣华认为，我国矿业权流转市场不完善的原因主要在于法律规定存在缺陷，导致一级市场中矿业权被无偿出让；同时，二级市场的混乱与一级市场的不健全有直接关系。
----依据1996年修改的矿法，我国对采矿权实行分级管理，不同的矿种依据其重要程度及矿体大小，分由国务院、省、地市、县四级发证，但对作为划分标准之一的“国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区”的范围却又没有明确。同时，法律也没有对探矿权、采矿权有偿出让作出明确规定，如：哪些矿产地的矿业权具体归哪个管理机构有偿出让，收取什么费用，收入如何管理等等。在这些问题均无法可依的情况下，鲍荣华认为各级国土资源管理部门不愿进行公开的、大范围的有偿出让采矿权。
----此外，鲍荣华认为，财政部、国土资源部于2000年颁发的《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》，对矿业权市场形成了很大的负面影响。出于保证国家紧缺矿产资源开发、扶持国有矿业企业等原因，该办法规定，国有矿业企业和地勘单位申请出让探矿权采矿权时，可以将应交的价款部分或全部转增国家资本。“这几乎意味着所有国有矿业企业和地勘单位矿产勘探、开发都可以不缴价款，”鲍荣华说，“本来人们已经把‘价款’看做探矿权采矿权出让金的雏形，这种规定无形中对探矿权采矿权有偿出让给予了否定。”
----当无偿或低偿获得的矿业权被矿山企业轻易转让出去，整个市场中二级市场矿业权成本必然低于实际成本，于是市场依然难以发挥自身配置资源的能力。一个突出表现是，中国目前大型成规模的矿山企业依旧少得可怜——2000年国土资源报告显示，全国大型矿山企业只有490个，占总数的0.28％；中型1067个，占总数的0.62％；小型170626个，占总数的99.1％。
时间还剩多少
----国土资源部经济研究院经济政策法规室副主任程绪平则认为，投资环境是影响矿业权流转的另一大阻碍。
----程绪平认为，中国矿产资源一般所处地理位置比较偏僻，其所在地的基层政府的行为在很多方面都不太规范，而矿业行业无论在安全还是在环保方面，对企业都有很强的要求。这就意味着企业需要极大的投入，并可能在相当一段时间里见不到效益。
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----投资规模大，另一方面投资环境又不能保证，加大了投资风险，这使得私营企业千方百计缩小成本，而无证采矿、越界采矿等矿业秩序问题就容易发生。“外商投资不愿来，私营企业只肯小规模投入，在缩小成本的情况下进行矿业开发。整个矿业权要想真正通过市场实现流转，便很不容易。”程绪平说。
----为此，程绪平将规则已制定了五年、但仍处于探索阶段的矿业权市场流转，称为“是一块好的零件，但用在中国的机器上还需要很长时间”。
----实际上，按程绪平的比喻，“好零件”拧上机器的时间已经不多。随着中国加入世界贸易组织，中国矿业企业市场竞争力在某种程度上比存在安全事故隐患更令人担忧——国有企业将不再有国家政策的扶持，地方企业也不再有地方保护的遮蔽。
----在全国展开新一轮矿业秩序治理整顿的同时，国土资源部副部长寿嘉华公开表示，中国要千方百计提高市场配置探矿权采矿权的比重，改变过去政府主导型行政授予矿业权，矿产勘查只投入不产出的状况，建立取之于矿、用之于矿的可持续发展机制。凡能进入市场配置的，原则上要停止行政审批授予；政府通过加强对矿业权一级市场调控来控制市场需求，调节市场空间；要尽可能地采用招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让。
----1996年，中国就已开始矿业权市场的建立。五年之后的今天，人们终于有望看到这个规范市场的雏形。
(B)锡都会不会成为南丹第二？
□本刊记者 石东/文
锡都国有矿山企业无证开采的怪现象，凸显出围绕矿业权的中央与地方、国有与私营的利益矛盾
----名满天下的锡都——个旧有一大怪事：近200多家中小矿业企业均合法持证开采，而几家国有大中型矿山企业却陷入无证开采的窘境。
----2001年底，记者翻开云南省红河州个旧市矿山企业持证登记表，云南锡业公司下属的老厂锡矿以及个旧市属国有企业促进矿、红旗矿、革新矿四个矿名下，仍是一片空白。
----个旧市矿管局局长马夏无奈地说：“这几个矿没有采矿许可证已是历史难题。”
----实际上，这几个矿都是个旧矿区最大、也是历史最悠久的矿山企业，然而自从1998年个旧矿山企业被要求持证开采至今，这几大矿山企业一直都在无证开采。
----在这几家国有矿山企业无证开采的大背景下，一些私营小矿无证开采和越界开采的情况亦时有发生，整个个旧地区矿业秩序变得极其复杂。
----2001年底，国务院明确必须全面取缔无证开采。几大矿如何下发许可证的难题，不仅属于企业自身，也属于各级矿管部门，乃至国土资源部。
危机重重
----四大矿山企业没有开采许可证由来已久。
----个旧是中国的锡都。采锡的历史，可以上溯到西汉。在20世纪80年代中期，个旧的锡产量占全国总产量70％以上，其中云锡公司提供国家分配锡占全国统配锡的90％左右，而个旧市属企业承担了云南省锡产品指令性计划的70％以上。
----老厂矿是云锡公司开采时间最长、产量最大的企业；个旧市属的促进、红旗、革新矿建立于20世纪50年代末、60年代初，开采面同样在老厂矿区。由于当时中国基本上没有矿管制度，各家谁都没有划分明确的矿界——找个地方，各挖各的。在1986年矿产资源法颁 4
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布以前，四家国有企业所在的老厂矿区便已经开始形成地下坑道错综复杂的局面。
----在个旧市矿管局的办公室里，马夏取出一张《个旧综合矿区平面图》，图中，不同矿山企业的采矿范围作了不同颜色的标记。整个老厂矿区各色标记交叉重叠，很多地方难以找到彼此间明显的矿界。
----由于发放采矿许可证必须明确矿界，彼此的互相牵制使得几家矿山企业的矿界难以划清，结果谁都拿不到采矿许可证。
----近几年来，随着坑道交叉的情况越来越多，坑道打通事件不时发生，井下工人在作业时，每当听到附近有爆破声，都意味着其它企业进入了自己的作业面。
----几家国有企业之间因采矿发生的纠纷也层出不穷。1987年2月，云锡公司为阻止红旗矿在国家“七五”重点建设的18号大矿体内掏采，强行炸毁了红旗矿通往采矿点的运输巷道和相关设施，使红旗矿全面停产；1999年9月17日，云锡公司在爆破填堵被打通的坑道时，又不慎将红旗矿在此作业的两名矿工炸死，引发了轰动个旧的“9·17”血案„„
----据2001年10月曾前往个旧调研的国土资源部经济研究院研究员鲍荣华说，老厂矿区错综复杂的坑道状况，实际上与因发生透水事件震惊全国的广西南丹矿极为相似，假如老厂像南丹一样坑道在水平面以下，透水事件就极有可能在个旧重演。
非法盗采屡禁不止
----在矿界难以划分的同时，这些国有矿山企业还面临非法盗挖的侵扰。
----松树脚矿是云锡公司的另一家大型矿山企业。1999年，云锡公司计划将松树脚矿等优良资产捆绑上市，在个旧市矿管局的协助下，松树脚矿将原来海拔2220米的矿界缩至海拔2130米，中间部分矿体让给地方矿山企业，从而获得了一条明确的矿界，并顺利拿到了开采许可证。
----但由于松树脚矿已在海拔2130米以上开采很长，矿界划分后，仍有很多坑道与明晰矿界后的松树脚矿矿体相连。据松树脚矿保卫科科长刘智刚介绍，很多无证采矿者利用这些坑道，进入松树脚矿矿区大肆盗挖，运输通道和通风系统经常遭到破坏。为此，松树脚矿原本只需十五六人的保卫科，组建了一支多达182人的护矿队伍，全年松树脚矿为此投入资金400多万元。
----即便如此，非常事件也时有发生。1996年11月9日，由于偷矿者长期在一条巷道顶部乱挖滥采，松树脚矿矿工作业期间，巷道顶部突然坍塌，三名矿工当地死亡；2001年11月4日晚，更有私营矿主带领40余名小工，通过原有矿道进入松树脚矿采矿场，打伤矿工，并炸毁三条运输平巷„„
----为私营矿主偷盗矿的小工其实也颇为艰辛。据云锡公司一位干部介绍，公司竹叶山矿有两个采场上下相距400余米，中间有垂直通风道相连，为维护方便，竹叶山矿在通风道中安装了钢缆。后来，矿方发现，竟有偷矿者利用钢缆滑到下一采场，偷采完毕后，再负重五六十斤的矿石，顺钢缆上爬400多米到上一采场。
夭折的联合锡业
----个旧矿业权纠纷，直接体现了中央直属企业与地方企业、私营业主与国有企业之间的冲突。纠纷事件不但闹到了地方各级政府，也闹到了中央。
----1987年，国家经委专门组织了个旧锡矿调查组，会同地质矿产部、中国有色金属工业总公司和国务院法制局共同前往调查，认为当地“已形成中央企业、地方企业、集体和个体采矿并存的局面，砂矿资源同土地合而为一，可采资源锐减，而又超负荷争采，促使争资源的矛盾尖锐化”。
----调查组提出的解决方案是成立一家联合企业，将争议各方都纳入其中。依此方案，云南
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省和中国有色金属总公司反复协商，共同议定在整顿矿界、整顿矿业的基础上，实行中央企业、地方国营和乡镇集体及以锡为主的共生金属矿山企业的全面联合，也包括与联合体有矛盾的其它矿山企业的联合，组建个旧锡业联合开发集团。1988年6月20日，联合锡业开发集团在各方的关注下轰轰烈烈地成立了，云南省政府、有色金属总公司等部门领导到会讲话，开发集团的牌子也悬挂在云南锡业公司的门口。
----但问题却并没有因此得到解决。为协调各方关系，有关部门为联合集团的成立制定了几条原则，即坚持原有企业隶属关系不变，统一开发，接受中央和地方双重领导，各自承包。在这些原则下，据个旧市现任矿管局局长马夏回忆，联合集团下设了三个部：云锡部、地方部、乡镇企业部。
----在产权没有重组的情况下，联合集团三个部实际上依旧代表了三方不同的利益，个旧难题并没有得到实质性的解决。十几年后，云锡公司借修建新大门之机，悄悄取下了联合集团的牌子。对此，国土资源部矿产开发司长司司长曾绍金评论说：“联合锡业集团实际从未成立过。”
如何构架锡都的未来?----联合锡业集团夭折后，个旧矿区的问题依然是各级政府的一大心病。1999年，在云锡公司将由中央下放到省里之前，云南省、红河州以及个旧市三级共同组成了工作组，浩浩荡荡进入个旧，结果在错综复杂的关系面前，没过多久就败下阵来，无功而返。
----据个旧市矿管局局长马夏介绍，在矿界问题难以划分的情况下，当地政府目前只好采取临时措施——每次井下发生坑道打通事件，便由当地经贸委、劳动部门以及矿管局出面，现场查看以后，临时指定一条界线，责令双方各自退回到界线内，再对打通部分进行封堵。“工作极其被动，”马夏说，2001年一年，便执行此类纠纷裁定33起。
----2001年10月21日，借调研之机，国土资源部矿产开发司司长曾绍金来到个旧，再次将地方政府、云锡公司及几家地方国有企业召到一起，商讨个旧矿区的未来。在听取各方意见后，11月4日，国土资源部致函云南省政府，要求采取措施，治理整顿个旧锡矿区采矿秩序。
----该函对个旧的治理整顿提出了几点意见，主要是要求云锡、促进、红旗、革新四个国有矿山采矿企业的采矿系统已经形成上下交叉重叠的部分，必须立即停止开采，并坚决关闭未经政府法定机关批准开办的矿山、坑口，对已经到期或批准开采范围内资源已经枯竭的注销采矿许可证。国土资源部还决定在该矿区只设一个采矿权。
----曾绍金认为，云锡公司由中央企业下放到省里，实际上在管理体制方面得到了理顺，在这一基础上，由省政府出面，重新考虑几家企业的联合问题，或许可以解决个旧这个历史性的难题。
----马夏则站在地方政府的角度上，对联合给予了赞同。他说，个旧地方政府曾考虑过一个兼并方案，“个旧不求所有，但求所在，只要生产、资源、职工都在个旧，几家市属国有矿山企业可以由云锡公司来兼并”。但他同时认为，只设一个采矿权，在个旧早已无法操作，“已发出的许可证是有法律效果的，怎么能收得回来？”
----马夏同时也不赞同国土资源部要求停产的决定，他说这意味着个旧70％左右的产业都将因此停滞。
----目前，云锡公司还不肯对国土资源部意见发表看法，云锡公司办公室副主任姚家立说，云南省政府还没有将国土资源部的函正式转至公司，也未提出什么实施意见，“公司一些领导还不知道有这样一个意见。”
----如何协调各方利益，是个旧矿业秩序能否得到根本性治理的关键。在各方微妙的关系下，大家会等来一个什么样的联合，国有矿山企业无证开采的怪现象能不能结束，人们依旧在等 6
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待。■
(C)2001年全国重大矿山事故不完全统计
□本刊
----●1月1日 四川省攀枝花市盐边县和爱乡汪家湾一非法开采小煤窑发生瓦斯窒息事故，死亡5人。
----●3月1日 黑龙江省农垦总局鹤岗新华农场（地方国有矿）发生瓦斯爆炸事故，32人死亡。
----●5月18日 位于广西合浦县西北方向的恒大石膏矿出现塌方事故，29名矿工被困井下。----●5月20日 四川省广安市石林煤矿发生瓦斯爆炸事故。事故现场发现8具尸体，另有7人下落不明。
----●5月26日 湖南省邵阳市隆回县一地方国有煤矿发生瓦斯事故，20名井下当班工人仅逃出3人。
----●7月17日 广西南丹县大厂镇龙泉矿冶总厂下属拉甲坡锡矿厂发生矿井灌水特大事故，初步认定死亡70多人。
----● 7月22日 江苏省徐州市贾汪区贾汪镇岗子村的小煤矿发生井下爆炸事故，92人遇难。
----●9月15日 云南师宗县雄壁镇大舍村民委员会大普安村煤矿二号井严重透水，15名矿工遇难。
----●11月13日至22日 九天内山西省发生五起小煤矿特大瓦斯爆炸事故，死亡85人，失踪14人。
以上资料来源：《财经》2002年1月5日
(D)矿业遭遇市场，还是市场遭遇矿业
——评“财经”文章《矿业危情时刻》，兼议中国矿业的基本问题 钟笑寒（清华大学中国经济研究中心)
2001年，矿业危情时刻，《财经（2002年第1期）》的这篇文章可谓是一语中的。而其副标题“中国矿业权市场建设步履艰难”更是一语道破天机——它恰是（我认为的）《财经》这份杂志的灵魂所在：为市场化摇旗呐喊。
然而，如果将经济学作为科学的话，“摇旗呐喊”就不应该、或者说主要不应该是经济学家的事情。运用现代经济科学的缜密逻辑，特别是它关于不完全市场和不完全信息的思想，我应该遗憾地说，方才这一语不仅是“语焉不详”，甚至还可能是“差之毫厘，谬以千里”。且听我一一道来。（以下对《矿业危情时刻》一文简称《矿》文，对同一专栏下的《锡都会不会成为南丹第二？》简称《锡》文。）
市场：怎一个“放”字了得
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刚刚放弃“计划经济”的盲从，又祭起了“市场经济”的大旗，这在具有“意识形态治国”传统（黄仁宇语）的中国实在是不算奇怪。1985年的“大矿大开，小矿放开，强化开采，有水快流，国家、集体、个人一起上”的口号虽然颇有一点市场经济的味道，但事实证明它是错误的。（这一点《矿》文也承认。）然而，最简单的争辨是，这个市场缺乏流动性，没有自由交易的市场怎么可能是有效率的呢？据此，1996年出台的相关法律被《矿》文称作了“矿业权市场突破”：
实行有偿开采和允许矿业权市场化流转，最大益处是可以迫使那些不具备规模效益、开采成本过高的小企业，自愿通过矿业权市场依法出售其矿业权，这样市场之手就会逐渐把采矿权集中到几家大企业手中，杜绝非法盗采、滥采滥挖等不规范现象。政府只需通过管好矿业权市场，行使矿管职能，就可以管好矿业秩序，而不用再具体去管某一矿山企业。（《财经》48页）
认为产权明晰就可以具备经济效率，这是“科斯定理”的精髓，本文将稍候讨论其缺陷。这里首先讨论的是，矿业权市场本质上的不完全性如何导致了市场失败。
规模经济。考虑到矿业开采的前期（信息）成本、基础设施（包括安全设施）的固定投入，显然一个完整的矿业企业应该具有一定的规模经济——产量越大，平均成本越低。而具有规模经济的市场，企业数目必定很少，难以具备完全竞争性质。这一点《矿》文是清楚的，并因之对中国矿业的高度分散扼腕叹息。问题是，具有规模经济的行业能否无需政府干预、仅通过市场自动调节达到效率？经济学给出的答案是否定的，或者至少是不明确的。对于一个已经形成规模经济的行业来说，由于“自然垄断”阻止了其他企业进入，而打破垄断又是社会不合意的（分割规模经济的市场会提高产出的平均成本），这样政府对市场的干预——价格管制就是必需的。对于一个具有规模经济潜力的行业，经济学则几乎不能说什么：竞争虽然不是最优的（这里是“先下手为强”），但也不一定坏。不过，对于一类特殊的规模经济行业，特别是具有技术前期投入的企业，政府利用专利权来保护规模经济，则是经济学认同的。总的来说，规模经济导致了市场的不完全竞争，这样的不完全竞争未必是社会不合意的，而政府的干预很大程度上也是必要的。
外部性。如果问比尔·盖茨怕不怕盗版者，回答多半是肯定的：他不会认为自己的“规模经济”一定能够打败盗版。同样的，如果问中国的矿业企业中谁的成本低，回答也是肯定的：小企业！这个违反规模经济原理的咄咄怪事，原因就是外部性：小企业的生产成本低于它的社会成本，这些社会支付但小企业却不予考虑的成本是广泛的：对资源的破坏，甚至是对其他矿业企业产权的直接破坏（盗取）、劳工安全和福利、偷逃税款等。如果允许这样的企业参与市场竞争，则“逆向选择”就是必然的结果：劣胜而优汰。当然，这些外部性可以通过完善监管来解决，但解决外部性的成本必须考虑，显然，大企业消除外部性的成本要低的多。
产权：怎一个“明”字了得
外部性问题很大程度上来源于产权的分散。然而，科斯定理认为无论最初的产权如何配置（分散还是集中），只要产权明晰，就有经济效率。当然，它也承认这是有条件的：如果考虑交易成本，他的结论则完全可能是相反的。
初始产权真的无关吗？不是！如果初始产权的分配过于分散，则交易成本会大幅度提高！（科 8
经济学原理（2003S）_案例（5）
斯定理讨论的情境大多涉及两个利益主体，考虑三个以上的利益主体，可能因为战略性行动（例如“囚徒困境”）而难以达成效率。）共有地悲剧一般被解读为“产权不清晰导致无效率”，但也完全可以解读为“产权分散导致无效率”。因为在产权过于分散的前提下，产权是否明晰变得相对不重要：在存在不完全信息时，明晰过于分散的产权成本很高，名义上的产权清晰实际上难以做到。而这种高信息成本恰是矿业的特征——多在地下作业，坑道纵横交错，《锡》文中多次提到的矿厂纠纷及产权保护的高成本就是明证。
矿业的产权分散问题肇始于1985年的口号，而1996年的分级管理仍是其延续：正是由于产权分散导致的地方利益膨胀，使得许多小企业的外部性得不到纠正，才酿成了“南丹”事件这样的恶果。而中央、地方、企业和工人，错综复杂的利益格局一旦形成，产权的重新配置又要付出多大成本！锡都案例就是典型。这就提醒我们，对于产权的初始安排必须慎之又慎，不当的初始产权不仅毁坏公平，也极大地损害效率。
产权明晰是唯一重要吗？刚才的分析已经给出了否定的回答。我们的结论是，对于矿业，产权不仅要清晰，而且集中产权似乎是必要的。但不能误会的是，集中产权就是要回复计划经济。产权集中是相对分散产权导致的混乱经营行为而言的，它与利益主体多元化不矛盾，通过合适的框架，各自的利益可以在完整的矿业产权下分配。产权集中也不意味着经营权和产权合一（恰好相反，维护分散产权才导致了所有者和经营者的勾结）。现代产业的特征是所有权和经营权分离，这是协调多元利益主体的利润动机和企业规模经济和专业化发展内在要求的必要手段。为此，关键是要建立合理的矿业治理结构，产权所有者（中央和地方利益的代表者）在赋予矿业经营企业自主权时，依法保护其开采权，维护规模经济，并通过协议和必要的监管纠正其外部性。
尝试性建议
成立矿区管理委员会作为完整产权的唯一代表，中央和地方的利益共享以委员会内部章程规定。委员会作为产权代表，在内部民主决策的条件下，依法进行探矿权和开采权的拍卖。开采权的拍卖可以包括对就业、环境保护方面的要求；并鼓励规模经济，对转包和分包加以限制。委员会日常工作是保护开采权，纠正产权不清导致的外部性，同时保证从其产权中获得收益（通过矿权拍卖和资源税等形式）。中央和地方的利益分配比例根据矿藏性质在委员会章程中作出明确规定。也可考虑吸纳开采企业的法人代表，甚至当地的住民作为委员会委员。但是，矿区管理委员会不干预具有开采权企业的经营活动和获利行为，严禁矿区管理委员会的委员个人和具有开采权的企业发生利益关系。
通过政府干预，集中业已分散的矿业权。对于由于产权分散已经导致严重问题的矿产，在成立管理委员会后，应立即进行停产核查整顿。停产企业的工人工资由委员会和原有企业共同承担，委员会垫付的部分从未来的产权收益中扣除（政府承担产权重置的成本体现所有者义务）。将采矿权通过赎买方式重新集中到委员会。在对矿区进行全面清理和必要的基础设施重建之后，重新进行拍卖。
完善对矿业开采市场和矿区管理委员会本身的监督。除了通过矿区管理委员会对具有开采权的企业进行监督外，对于矿业市场的公平竞争和产品质量，矿业企业安全，以及对矿区管理委员会本身的监督，相关的政府部门（包括司法部门）也应担负其职责。
经济学原理（2003S）_案例（5）
结语
“不完美的和成本高昂的信息，不完美的资本市场，不完美的竞争：这就是市场经济的现实。”希望那些对市场之神顶礼膜拜的人们，能够把斯蒂格利茨的这句话刻在神像的底座上。否则，无论矿业遭遇市场，还是市场遭遇矿业，都不会有好结果。
讨论题：
1、根据文章（A）提供的材料，试评价政府在矿业发展各个时期的政策。它们是在怎样的背景下出台的，后果如何？试分析其利弊。(a)80年代以前的计划经济体制。
(b)1985年国家完全（无偿地）开放矿业开采权。
(c)1986年恢复审批制，禁止私下转让。但开采权的获得仍然是无偿的。(d)1997年实行采矿权分级管理，有偿开采，矿业权市场化流转。(e)2000年颁发《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》。
2、矿业资源属于共有资源，不清晰的产权会导致怎样的结果？如何使产权清晰？实际操作中存在怎样的困难？
3、为什么大型国有矿山企业在竞争中没有挤掉地方小矿厂？（提示：从规模经济、外部性、国企自身问题和地方保护主义等多个角度进行分析）
4、单纯依靠矿业权的市场流转是否能根本上解决矿业危机？政府应该在哪些方面发挥作用？
