中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国城镇化未来”。
中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想
马晓河 胡拥军
内容提要： 二十一世纪头二十年是中国城镇化发展的关键时期。中国城镇化进程既承载着扩大内需的经济转型要求，也面临着农民工市民化的社会转型难题，更担负着突破城乡二元制度改革的制度转型任务。未来十年中国城镇化的总体布局在于积极培育辐射全国的十大城市群，实现大城市、中小城市与小城镇分工协作与互动双赢。为了实现中国城镇化发展蓝图，需要积极探索以城市行政体制改革为核心的顶层制度设计与以城乡二元制度改革为核心的政策框架构建。
关键词： 城镇化;战略布局;顶层制度;政策框架
联合国秘书长潘基文在《世界城市状况报告2008 /2009》中提出，城市是人类最复杂的作品之一，从来没有完成，亦没有确切的形态，就像没有终点的旅程，它是过去，是现在，更是未来。根据联合国预测数据，2020 年中国城市化率达到53.2%，城市人口超过7.5 亿，中国城市化将处于快速扩张的阶段，成为深刻影响21 世纪人类发展的两大主题之一。如何构建新时期中国城镇化发展的战略布局与政策框架，是现阶段亟待研究的重大命题。
目前，中国城市发展正处于“人与自然”和“人与人”关系的瓶颈约束期，表现为“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、效率与公平需要调整和重建”的关键时期(牛文元等，2009)，面临着城市经济结构有待调整、城乡二元结构有待打破、区域城市整合有待加强、一系列制约城镇化发展的制度因素等有待消除等问题。因此，新时期中国城镇化发展需要从经济转型、社会转型与制度转型的三维角度构建中国城镇化的总体战略布局与制度政策框架，重点是解决扩大内需问题、农民工市民化问题以及城镇体制僵化等问题。
一、当前中国城镇化的若干重大问题
二十一世纪头二十年是中国城镇化发展的关键时期，既面临城镇化速度与质量提升的内在诉求，也承载发展方式转型的战略目标，重点体现为经济增长方式、城乡二元结构、城镇行政体制等问题亟待解决。与此同时，后危机时代世界经济结构处于深度调整时期，原有的经济秩序已被打破，新型的发展模式尚在探索，中国经济社会发展的外部环境发生了深刻的变化。因此，中国城镇化发展既是摆脱金融危机后遗症的重要内在驱动力，也是推动经济社会发展与改革取得关键性突破的主要载体，是后危机时代中国实现短期宏观政策与中长期发展规划的有效结合点。
(一)当前中国城镇化与扩大内需问题
居民消费需求不足是宏观需求结构的长期特征。回顾改革开放30 年，在拉动中国经济增长的三驾马车中，外生性的出口与投资需求保持强劲增长，而内生性的居民消费需求始终难以有效释放。根据世界银行发展指数，2009 年中国家庭最终消费支出占GDP 比重仅为35.6%，远低于世界银行划分的各收入组国家的平均水平，而资本形成总额占GDP 比重高达42.61%，高于各收入组国家的平均水平;与此同时，2009 年中国出口总额为12016.6 亿美元，攀升至世界第一位。因此，中国经济的宏观需求结构明显失调，呈现典型的低消费、高投资、高出口特征。
金融危机的爆发对中国宏观需求结构调整形成倒逼机制。在上一轮世界经济增长周期中，全球形成了美国等发达经济体提供市场、中国等新兴经济体出口产品、资源富集国提供原材料的实体经济三角形分工格局(刘鹤，2009)。然而始于美国次贷危机的金融危机使以美国为首的发达国家作为市场提供国受到重创，其消费市场无法支撑世界经济的三角循环运行，而发达国家的“去杠杆化”以及“再工业化”政策主张则进一步加剧了全球经济供求关系的失衡。后危机时代，面对国际市场需求紧缩的趋势，中国外向型增长模式所依赖的外部市场环境已不可持续，与出口关联的庞大过剩产能亟待寻求出路，中国宏观需求结构亟待实现从以外生需求为主向以内生需求为主的转变。
如何实现中国宏观需求结构的根本性转变?普遍认为，城镇化创造需求，工业化创造供给。回顾改革开放30 年，正是由于城镇化滞后于工业化导致国内消费市场容量相对较小，快速工业化形成的巨大产能长期依赖国际市场的消化。因此，后危机时代，中国宏观需求结构根本性转变的关键在于通过推进城镇化进程扩大居民消费需求，其作用机制在于通过大规模的人口城镇化突破收入分配的城乡差距。根据统计数据，2009 年农村居民人均纯收入仅相当于城镇居民人均可支配收入的30%，农村居民人均消费支出仅相当于城镇居民消费性支出的32.6%，农村居民的购买力与消费水平相对较低。因此，中国内需不足的根本原因在农村，2009 年中国城镇化率为46.59%，高达7.13 亿人口长期居住在农村，农村人口多、农民收入低是限制宏观消费需求扩大的直接因素，但根治内需不足的药方不在农村而在城镇。根据刘恒中提出的“以农转非为中心的内需开发战略”，城市人口与农村人口对工业产品和劳务的消费需求存在着城乡需求落差，大规模的农村人口城镇化将城乡消费需求落差转化为有效需求，会产生消费转换效益与收入增长效应，这是未来几十年中国经济社会转型的内需之源。因此，后危机时代，用城镇化突破收入城乡分配难题是扩内需、促增长的最佳选择与长期战略，通过城镇化进程提高居民收入水平与消费能力、培育壮大中等收入阶层，进而释放庞大的消费需求，是新时期中国实现经济结构转型的客观要求。
(二)当前中国城镇化与农民工市民化问题
在城乡二元制度下，农民工是中国社会结构变迁出现的特殊群体。从第五次全国人口普查开始，进城就业、居住半年以上的流动人口(主体是农民工)被计入城镇人口。根据该口径计算，2007 年1.6 亿农村户籍人口被统计为城镇人口，占城镇人口总数的27%①。大量农民工虽然被统计为城镇人口，但没有获得市民身份，无法在就业、教育、社会保障、公共服务、住房等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇，农民工站在市民化的入口处，处于“城市不开门，农村难断根”的两栖状态。
一方面，农民工在城乡二元户籍制度下无法平等享受城镇公共福利。尽管农民工已经成为城镇产业工人的重要组成部分，城乡二元户籍制度却限制了农民工与城镇居民平等享受在住房、教育、社会保障等方面的公共福利，阻碍了农民工市民化进程。以社会保险为例，农民工由于户籍管理的限制，无法加入城镇职工享有的养老、医疗与失业保障，只能加入保障水平偏低、覆盖范围有限、不可转移接续的农民工社保体系或者不参加任何社会保险。根据国家统计局2009 年调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%，其中中西部地区的农民工参保比例明显低于东部地区。以义务教育为例，随着农民工数量的增加，农民工的子女教育需求日益增长与城镇公办学校教育资源未能有效覆盖之间的矛盾不断凸显，大量农民工子女只能留守农村，无法平等地接受城镇公办义务教育。根据全国妇联2009 年公布的数据，全国农村留守儿童达到5800 万，相当比重的进城农民工子女只能进入农民工子弟学校接受教育，由于多数民办农民工子弟学校得不到政府扶助，其义务教育经费没有列入财政预算，被称之为“投资低、收费低、教师薪酬低、教学质量低”的“四低学校”。
另一方面，农民工在城乡二元土地制度下难以获得市民化的发展资本。在城乡二元土地制度下，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有，农村土地流转局限于农村集体内部，农村土地转化为城镇土地须由国家统一征收。就土地流转而言，由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未成形，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。就土地征用而言，在现行《土地管理法》规范下，农民从农地征用中获得的补偿上限是土地农业产值的30 倍，无法从农地转用的巨大增值中获得收益，客观上降低了失地农民进城安家落户的经济能力。与此同时，各级政府通过低价征收农民土地并改变土地用途进入城市土地交易市场获得巨额土地出让金，即土地财政。根据孔祥智的研究，1987—2007 年各年的地方财政收入总额的35% 来自于土地出让金，其中土地出让金的10%用于土地征收补偿费，占90% 的土地出让金是失地农民对国家建设的资本贡献，估算总额为44235 亿元。根据财政部公布的2009 年全国土地出让收支基本情况，全国土地出让收入达14239.7亿元，占全国财政收入总额的20.8%，土地出让收入比上年增长43.2%，远远快于财政收入增长速度11.7%。
(三)当前中国城镇化与城镇体制僵化的问题
中国城镇体制经过一系列的调整与改革，形成了以地域性建制为主、实行市管县与城带乡的城乡综合治理体制。现行中国城镇体制带有显著的计划经济体制烙印，不适应于工业化、市场化与城镇化的发展趋势，也不符合经济全球化与区域一体化的客观要求，既阻碍了中心城市辐射能力的有效发挥，也不利于中小城市与小城镇在市场机制下发展壮大。
中国城镇体制僵化的问题直接体现为“纵向”的城市行政层级过多。中国的城市行政组织系统包括有省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五个层级，与广大农村地区的政权组织系统一起构成了具有中国特色的城乡双轨制地方治理体制。同时，五个层次的城市(镇)政府的机构设置及其职能性质存在较高程度的“同构性”，各级城市政府之间存在着深刻的利益博弈。“职能同构”的五级城市政府之间的利益博弈，导致中央与地方的行政效率低下，各级城市政府之间财权与事权的分配失衡。以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，使得城市资源更多地集中于中心城市，各级中心城市通过行政手段实现公共资源、经济资源的集中，低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，缺乏充分的公共管理职能，制约了中小城市与小城镇发挥承担转移农村人口、承接城市职能疏散、协调城乡发展等方面的作用，限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成(陈剩勇等，2009)。
中国城镇体制僵化的问题还表现为城市间合作机制不健全。在行政等级控制主导的城市体制下，不同城市区域之间存在着严重的行政分割现象。随着中央对地方权力的下放以及市场化改革的推进，各地城市政府的“经济人”特征逐渐凸显，基于地方利益的考虑，各地城市政府之间存在着激烈的非合作博弈，使得各城市政府之间的横向合作关系发展受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素的跨行政区流动，制约了区域性的公平、有序与自由竞争的统一市场形成，限制了城市群、城市圈、城市带的发育壮大(陈剩勇等，2009)。
在现行城镇体制下，城市型行政区的设置具有显著的“地域化”特征。一方面，在中西部地区大量建制市特别是通过整县改市方式新设立的县级市，城市人口规模较小，城市产业支撑较弱，城市主体功能不完善，土地城镇化快于人口城镇化进程;另一方面，在东部沿海发达地区，僵化的一县一市模式无法适用人口与产业的高度集聚，以东莞虎门镇为例，该镇本地人口10 万，外来人口90 万，高达100 万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照该镇10 万本镇户籍人口设置。与此同时，“地域化”的城市行政区划使得各地城市政府在实施城市基础设施建设、产业发展规划与主体功能布局方面存在以邻为壑的现象，不利于跨行政区的城市群、城市圈与城市带的协调发展。
二、新时期中国城镇化的总体布局
新时期中国城镇化的总体布局是积极培育辐射全国的十大城市群，以城市群作为基本单元，实现龙头型大城市、中小城市与小城镇分工协作与互动双赢，充分发挥大城市的核心地位、中小城市的主体作用以及小城镇联动城乡的特殊功能。城市群作为推进中国城镇化进程的主体形态，它能突破大城市痼疾与中小城市尤其是小城镇集聚效应弱的弊端，融合“有分散的集中”与“有集中的分散”两种空间分布格局，是实现中国城镇体系协调发展的主要承载方式。
(一)有重点地发展联动城乡的特色小城镇
小城镇是中国城镇体系的重要组成部分。未来十年，小城镇发展的总体思路是通过试点政策，发展一批经济实力强、发展机制活、联动城乡统筹、吸纳农民就业的特色小城镇，小城镇总数控制在1 万左右，每个小城镇人口规模在3 万以上。东部地区，在大城市与城市群带动下发展一批产业支撑能力较强、公共服务较好、与大中城市形成合理分工的重点小城镇，有条件的小城镇通过行政制度改革发展成为具有活力的中小城市。中西部地区，针对小城镇发展的区位条件、发展基础与政策约束等方面的劣势，小城镇发展的总体方针是推进“合乡并镇”，有选择的发展一批有潜力的小城镇作为担负农村公共服务的载体与联动城乡统筹发展的节点。
(二)积极发展主体功能完善的中小城市
中小城市是中国城镇体系的主体，其城市数量占全国设市城市总数的78.63%，其城市人口占全国设市城市总人口的55.31%，其中占73%的中小城市分布在内地(王建，2010)。今后，应鼓励和支持中小城市、小城镇扩容，重点解决中小城市集聚效应不强、就业岗位不足、公共服务难等问题，不断增强对农民工大规模市民化的吸引力。未来十年，中小城市发展的总体思路是积极发展一批城市主体功能完善、承载农民工市民化能力强、与城市群协调发展的中小城市，中小城市是扩大内需、加快农民工市民化的主要载体，也是参与城市群产业分工、承担大城市功能疏散的主要载体。对于具备条件的中等城市，应鼓励其发展成为具有较大辐射能力的大城市。在中西部地区，要将中小城市发展成为能带动地方经济、具有较强要素聚集效应的增长极。
(三)着力打造高端形态的龙头型大城市
大城市是中国城镇化发展的核心。未来十年，大城市崛起的总体思路是着力打造高端形态的龙头型大城市。根据联合国人居署的预测，上海、北京、广州、深圳在未来十年将进一步发展成为超巨型城市，天津、武汉、重庆、沈阳将发展成为巨型城市，南京、济南、青岛、哈尔滨、成都、西安、长春、大连、杭州将发展成为特大城市，100 ～ 300 万人口的大城市将达到40 个以上。针对大城市的发展趋势，应引导上海、香港、北京向城市的高端形态———世界城市发展，引导深圳、珠海、青岛、大连等若干有潜力的大城市作为中国参与经济全球化的第二梯队并培育成为具有国际影响力与知名度的国际化大都市，积极发展一批区域性中心城市，通过大城市的跨越发展推动中国城市体系向高端形态迈进，实现区域产业结构优化调整，带动地区以至国家竞争力的提升(顾朝林，2010)。
(四)培育辐射全国的十大重点城市群
未来十年，通过积极培育辐射全国的十大重点城市群，实现全国区域的城市空间结构重组，其中重点是中西部地区。中西部地区城市体系以中小城市为主，大城市发育不足，城市群的发展处于雏形阶段。与此同时，中西部地区是未来十年加快人口城镇化、加速农民工市民化的突破口。因此，中西部地区城镇化的重点是进一步发展壮大中小城市、积极培育大城市，依托区域交通的完善、产业结构的升级实现城市空间结构重组。重点培育和发展的十大城市群分别是，辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、江汉平原城市群、湘中地区城市群、中原地区城市群、松嫩平原城市群、四川盆地城市群、三峡地区城市群、关中地区城市群(顾朝林等，2008)。
三、新时期中国城镇化的制度设计与政策框架
城市群是新时期中国城镇化发展的主体形态，以城市群为中国城市体系的基本单元实现大中小城市与小城镇的协调发展，以中小城市与小城镇为重点突破农民工市民化制度瓶颈，加速中国城镇化进程。为了实现中国城镇化发展蓝图，需要探索以城市行政体制改革为核心的顶层制度设计与城乡二元制度改革为核心的政策框架构建。
(一)以城市行政体制改革为核心的顶层制度设计
城市政府转型是发展方式转型的重要内容。城市政府转型的重点是以城市行政体制改革为核心设计制度框架，为完善城市公共政策、提高城市公共服务、健全城市公共管理提供制度保障，实现城市政府从威权式行政控制向参与式民主治理、从单中心行政管理向多元化城市治理的治理结构转型。
1.减少城市行政层次。新时期，减少城市行政层次是城市行政体制改革的重要内容，具体思路是推进省直管县改革，首先试点省直管县财政改革，实现财政意义上的“市”、“县”分治，其次在条件成熟的地方推进省直管县行政改革，实现隶属关系上的“市”、“县”分治。通过省直管县改革，各层级城市政府之间关系得到有效梳理，以“县”为主的中小城市获得更大发展空间。与此同时，省直管县改革不能一刀切地否定市管县的积极因素，在部分发展潜力较好的中心城市，应该通过改革，形成以中心城市为核心、以县域为腹地的城镇体系，有利于城乡重大基础设施的统一规划与建设，从而实现区域发展格局的优化。
2.优化城市行政区划。优化城市行政区划的起点是回归现代城市建制的本位。总体思路是根据城市辐射边界范围实现从地域型行政区向城市型行政区的转变。一是推进中心城市行政区划改革，针对中心城市对周边县市带动能力强的特点，将周边县市并入中心城市、转型为市辖区，为中心城市向大城市、特大城市发育预留发展空间。二是推进城市设置标准和模式的创新，将部分经济实力符合建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市。三是适度整合县域行政区管辖规模，将部分人口规模较小的县按照地理位置相邻、发展水平相近、历史联系紧密等原则予以合并。通过优化城市行政区划，推动各级城市通过市场力量发育壮大，有利于不同类别与等级规模城市间的融合与城市群的发展。
3.调整城市权责关系。调整的基本思路是以省直管县为突破口解决各级城市政府的权责同构问题，实现县级城市的职能归位，按照财权与事权相统一的原则，完善县级城市作为基本执法单位的综合管理职能，按照城乡一体化的要求，加快乡镇管理体制改革。改革的具体方针是重新定位省级行政政府与县级城市政府的职能性质与权责，弱化省级政府作为中央政府代理人直接参与经济社会管理和资源权力分配的行为，强化省级政府作为区域性行政组织的公共管理职能与区域统筹作用;稳步推进强县扩权改革，对工商、税收、投资、土地等管理权限有序下放到县级城市政府，逐步形成县级城市经济社会发展的内生机制;稳步推进合乡并镇与强镇扩权改革，通过有重点地发展一批小城镇吸纳农村劳动力就业、联动城乡一体化发展，乡镇体制改革的具体方向是强化乡镇政府的公共服务和社会管理职能，通过选择部分经济社会发展条件较好的中心镇试点，赋予中心镇以社会保障、集镇规划、户籍管理、财政税费等部分县级政府的经济社会管理权限，解决中心镇经济社会发展与公共服务滞后之间的矛盾，以乡镇体制改革带动城乡统筹综合配套改革的顺利推进(中国发展研究基金会，2009)。
4.创新城市群治理模式。行政管辖权协调问题是全球城市群治理共同面临的严峻挑战之一。城市群作为跨行政区的城市体系，城市群内部经济社会一体化与行政管理分散化的矛盾阻碍了城市群的发展壮大。结合中国现状与国际经验，创新中国城市群治理模式的重点，首先在一些发展相对成熟、城市合作基础良好的省区内，城市群经由省级政府协调下试点设置城市群区域协调管理委员会;其次在长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，经由中央政府协调下试点设置城市群区域协调管理委员会，并逐步向其他城市群推开。城市群区域协调管理委员会作为自上而下的正式机构设置，主要在城市群的交通通讯、土地规划、环境管理、经济发展等方面享有管理权限，其资金来源主要是国家层面的转移支付与城市群层面筹集的部分财政收入(汪阳红，2009)。
创新中国城市群治理模式的另一个重要内容是，进一步健全“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“长三角城市经济协调会”、“泛珠三角区域合作秘书处”、“环渤海地区经济联合市长联席会”等东部三大城市群最重要的区域协调机制(吴良镛等，2006)，以此为经验在全国各城市群中推广发展自下而上的“城市群地方政府联合会”，逐步协调城市群内部各成员城市的地方性法规制度，在全国统一的法律与政策指导下，修正统一各成员城市的地区性法规政策，如户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，研究建立统一的信用评价指标、实行统一的市场准入、统一的商标保护等措施，为各类市场主体创造公平的竞争环境。
(二)以城乡二元制度改革为核心的政策框架构建
户籍与土地是城乡二元制度改革两大不可逾越的问题。在现行制度下，农村人口既难以进城镇户籍之门，也难以断农村土地之根，作为人口城镇化主体的农民工处于城镇与农村之间的两栖状态，“心”已市民化，“身”还是农民。与此同时，作为破解城乡二元制度以及承载人口城镇化的空间载体，推动小城镇、中小城市以及城市群发展的公共政策亟待进一步完善。
1.加快户籍制度改革，引导社会福利均质共享。户籍制度改革的长期目标是实现城乡二元户籍制度向城乡一元户籍制度转变。未来十年，具体思路是以中小城市与小城镇为突破口，深化户籍制度改革，放开中小城市与小城镇特别是县城与中心镇的落户政策，逐步建立统一、开放的人口管理机制，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的状况;在此基础上，要初步放宽大城市户口准入制度，允许在大城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民，并享有与当地居民同等的权益。同时，要逐步弱化社会福利与户口挂钩的制度安排，首先通过修订或废除针对农民工的歧视性法规文件，建立农民工社会保障制度、社会救助制度等，稳步实现农民工与城镇居民在分享公共服务方面的公平对接，逐步实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老等方面的均等化，最终实现全社会成员共享改革与发展成果。
2.推动土地制度改革，实现交易权利充分保障。土地制度改革是城乡二元制度改革的核心之一。总体思路是通过建立真正的土地市场交易制度，实现农民享有将承包土地与宅基地置换为发展资金或者与城镇社会福利的交易权利。从具体路径来看，农村承包土地改革主要在于健全土地承包经营权流转市场，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法自愿有偿原则，农民采取转包、租赁、土地使用权入股、抵押等方式实行承包土地使用权的流转;农村宅基地改革主要在于建立健全宅基地置换政策与相关法规，在政府统一安排下，农民及其家属将宅基地及其附属房屋向县市政府置换为城市户籍与城镇公寓住房，置换宅基地及其附属房屋的农民享有与城镇居民同等的各项社会福利，在此基础上不同县市政府可根据财政情况给予进城农民部分资金，为了拓展城镇发展空间，制定相关法规政策，将置换的宅基地和农村建设用地按一定比例增加城镇建设用地指标。
3.建立覆盖城乡的基本公共服务标准化体系。基本公共服务标准化是多数国家社会政策的发展趋势，也是有效缩小城乡公共服务差距、促进城乡统筹发展的客观要求。首先，通过制定相关法律法规，将以农民工为主体的外来流动就业人口纳入人均GDP、人均财政收入、人均建设用地、人均住宅、人均教育支出、人均卫生支出、人均社会保障费用等指标统计范畴，相应地，农民工公共服务问题要列入各级城镇政府年度财政预算(国家发改委城市和小城镇改革发展中心，2007)，农民工及其家属对教育、医疗、安全、住房等公共服务需求也要纳入城镇总体规划。其次，城镇总体规划覆盖与城镇连片的农村地区，城镇市政管辖的给排水、供电、交通、网络等公共基础设施与城镇连片的农村地区要实现同城化，同时城镇义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务网络向这些地区均质化扩展。在此基础上，逐步建立标准化管理的基本公共服务项目指标，主要涵盖义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化设施、公用事业设施、环境保护、就业服务等七大类，标准化管理的基本公共服务项目无差异化面对城乡居民;各级政府根据基本公共服务指标体系设置达标标准，根据基本公共服务收益范围、类型属性的不同，明确各级政府承担基本公共服务的职责，并作为政府政绩考核的重要内容，针对基本公共服务在城乡与区域之间的差距，进一步完善从中央到地方政府、从上级到下级政府的纵向调节机制，包括一般性转移支付与专项转移支付，进一步健全地区之间、城乡之间的横向转移支付制度，保障各地区城乡实行基本公共服务标准化管理的资金需求。
4.启动“城市群共同体”统筹发展的公共工程。为了充分发挥城市群作为中国城镇化主体形态的作用，需要重点打造中心大城市与外围中小城市、小城镇一体化发展的“城市群共同体”。“城市群共同体”要通过城市群区域协调管理委员会和城市群地方政府联合会协调规划启动“五个统筹”，即启动公共资源、基础设施、公共服务、社会保障、体制管理五个方面统筹发展的城市群公共工程建设。对于公共资源而言，主要是针对城市群土地资源使用、水资源利用、矿产资源开发、生态环境保护等进行统筹规划与合理布局。对于基础设施而言，通过启动一批公共建设项目改善城市给排水、能源供给、交通通讯等基础设施，重点是发展以城际快速交通为中心的“城市交通网络”。对于公共服务而言，主要是在城市群内部统筹中心城市与外围中小城市、小城镇之间的文化、卫生、教育等公共服务的发展，通过实现城市群内部无差异化的公共服务推动中小城市与小城镇获得公平发展空间。对于社会保障而言，主要是在城市群内部通过纵向转移支付与横向转移支付相结合，保障城市群内部大城市、中小城市与小城镇居民均能获得大致相当的最低生活保障、医疗保险、失业保险、养老保险、社会救助、住房保障等公共福利。对于体制管理而言，主要是城市群内部各等级城市在就业制度、户籍制度、市场准入等方面形成统一的区域合作框架，为各等级城市实现一体化发展提供制度保障。
5.完善中小城市与小城镇发展的政策支持体系。中小城市与小城镇是承担农民市民化、人口城镇化增量的主要载体，在基础设施建设、主导产业支撑、城镇公共服务等领域存在着明显的发展短板，因此未来重点是完善与中小城市、小城镇发展相适应的政策支持体系。一是通过总体规划布局，对中小城市与小城镇的交通、通讯、给排水、电力等基础设施实行投资倾斜政策，通过改善中小城市与小城镇的生产生活条件提高人口承载能力。二是积极引导中小城市与小城镇对接大城市功能疏散，鼓励政府部门及其下属机构、公共事业单位、企业向中小城市与小城镇转移。三是推动建设用地政策调整，鼓励开展农村集体建设用地整理，积极推进城乡建设用地增减挂钩政策，新增城镇建设用地重点应用于支持中小城市与小城镇的经济发展与民生改善，改革土地出让金征收制度，将一次性征收改成长期受益或者不动产税形式，允许集体建设用地进入市场，引导农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设可供出租或转让的农民工住宅。四是建立多元化的城镇建设资金筹集机制，按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求，深化城镇市政公用事业投融资体制改革，改革城镇公用事业价格收费制度，推进城镇投资主体多元化，充分利用市场机制吸引社会资本、民间资本和境外资本投入城镇基础设施和公共设施建设、经营与管理(国家发改委城市和小城镇改革发展中心，2007)。
参考文献
1.牛文元，刘怡君.中国新型城市化报告2009.科学出版社，2009
2.刘鹤.世界市场和中国城市化模式的均衡.比较，2009(6)
3.陈剩勇，杨馥源.建国60 年中国城市体制的变迁与改革战略.社会科学，2009(8)
4.王建.用城市化创造中国经济增长新动力.宏观经济论坛，2010(5)
5.顾朝林.中国城市化空间及其形成机制.中国发展研究基金会报告第75 期，2010
6.顾朝林，于涛方，李王鸣等.中国城市化格局·过程·机理.科学出版社，2008
7.中国发展研究基金会.农民工市民化： 现状、前景与路径选择.中国发展研究基金会报告第76 期，2009
8.汪阳红.城市群治理与模式选择.中国城市经济，2009(2)
9.吴良镛等.京津冀地区城乡空间发展规划研究二期报告.清华大学出版社，2006
10.国家发改委城市和小城镇改革发展中心.我国城镇化发展的现状、问题和政策建议.2007
(作者单位： 马晓河： 国家发改委宏观经济研究院，北京，100032;胡拥军： 中国人民大学农业与农村发展学院，北京，100872)
