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以节约集约用地助推生态湖北建设
陈 平
2012年第10期 ——生态建设
当前，建设用地指标紧缺与土地资源开发利用粗放浪费并存的现象已引起了政府、公民和社会各阶层的共同关注与重视。通过节约集约用地来摆脱现实困境成为最广泛的社会共识。我省区域生态环境复杂多样，土地资源类型丰富，建设生态湖北具有得天独厚的自然地理条件。在加快经济发展方式转变的宏观背景下，探讨和辨识节约集约用地与生态湖北建设的关系十分必要。
一、推进节约集约用地是建设生态湖北的内在要求
节约集约用地是转变经济发展方式的着力点。《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出了“单位国内生产总值建设用地下降30%”的节约集约利用土地总目标。通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，避免土地资源的低度开发和损害生态环境的过度开发；减缓城市外延发展速度，走集约内涵式发展道路，真正实现土地的保值增值，拉动经济快速增长。这对落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
节约集约用地是破解“两难”问题的重要途径。在当前城市化加速发展阶段，土地利用方式和土地利用结构都在发生根本性变化，城市规模的扩展使大量的农用地转变为建设用地。在这一“转型期”，走节约集约用地之路是推动人口、资源和环境的协调发展，实现可持续发展战略的必然选择。节约用地可以保护土地资源，而集约用地则可以缓解土地供需矛盾。可持续的土地利用方式使有限的土地资源既能满足当代人的需要，又能为子孙后代留下足够的生存和发展空间。
节约集约用地是改善城乡生态环境的重要手段。在城市化发展的不同阶段，土地利用集约化的类型呈现出不同的特点，一般都经历了从劳动力资本型集约到资本技术型集约，再到结构型集约，从而转向更高层次的生态型集约的发展阶段。所谓生态型集约利用指的是区域用地结构、利用空间和利用强度合理，土地利用经济效益、社会效益和生态效益最佳。当前，我省经济发展迅速，城镇、工业、交通等非生态用地不断扩张，农用地不断减少，可补充的后备耕地资源又十分有限。因此，我们必须走节约集约用地之路，在强调集约利用的前提下兼顾生态安全。
二、生态湖北建设目标为节约集约用地指明了方向
生态湖北建设以构建“碧水、蓝天、青山、宜居”为目标，不仅有明确的生态环境质量指标体系，而且有区域生态网络框架和生态格局方面的建设规划目标及分区控制要求。这与土地资源开发利用的节约集约要求是一致的。
人口资源环境及其变化关系是确定土地开发利用方式的基础依据。国土空间布局要求根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，提高土地资源配置效益。我省在快速发展进程中凸显出人均耕地面积少，居民点与工矿用地增长迅速，耕地减少快，土地投入程度与土地效益产出不平衡，区域发展不平衡、环境承载能力较弱的基本省情。“一主两副”、“长江经济带”经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高，资源环境问题更加突出，属于需要优化开发的区域。鄂北岗地、荆襄走廊等地区有一定的发展基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，属于可以进行工业化城镇化和现代化农业开发的重点区域。武陵山区、大别山区、秦巴山区和幕阜山区生态环境相对较优，但发展水平较低，属于限制开发区域。鄂西生态旅游圈及其它少数需要特殊保护的重点生态功能区和依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，属于禁止开发区域。
经济社会发展与土地利用关系对生态湖北建设规划具有制约作用。根据全省各地人口经济与发展同城乡建设用地变化的匹配程度，可以从土地利用强度、土地利用与管理绩效、单位人口与GDP增长所消耗的土地面积等指标的相关关系，分别将各区域的土地利用趋势划分为挖潜发展型、集约扩张型或低效扩张型、发展迟滞型、粗放扩张型等四种类型。从近几年来的情况看，我省每年的新增建设用地规模大致维持在2万公顷左右，呈弱增长态势。用地增长速度略低于经济增长速度，用地类型属于低效扩张型。必须在转变就业模式、增加劳动密集型产业的同时，实现产业转型升级，用低投入、低消耗、高产出的现代产业取代现有的传统产业，提高土地承载力和单位建设用地经济产出。
土地承载力调查评价成果对节约集约用地决策具有重要的指导作用。资源禀赋及其环境容量（环境承载力）是生态环境评价的重要内容。从保护资源、保障发展的要求来看，对土地资源的开发利用必须以土地承载力为基础。近年来，我省在土地调查评价方面做了大量卓有成效的工作，形成了一大批基础成果。通过二次土地调查摸清了全省的土地家底，通过农用地质量调查评价已初步掌握了全省的耕地综合生产能力状况，通过城镇土地调查评价，了解了全省城镇土地产出效益和潜力水平。上述成果不仅有利于因地制宜地制定全省土地利用总体方针，而且对于指导各级政府如何在不超过土地承载能力的前提下去进行具体的土地利用决策具有现实的指导意义。
三、节约集约用地是建设生态湖北的重要途径
土地节约集约利用和生态环境建设相互依存。任何一个生态项目建设必然涉及土地利用方式和布局。为建立一个城乡协调发展，生态和谐稳定的土地利用格局，应该在生态建设中贯彻落实节约集约用地原则，在统筹城乡综合配套改革、“三旧”（旧城区、旧厂房、旧村庄）改造、城镇工矿废弃地复垦和调整利用、旅游产业用地准入条件等试点试验中积极探索，勇于改革创新。这既是提高用地效益的需要，同时也是环境综合治理的要求。
就我省当前的形势看，节约集约用地的重点工作任务应包括：第一，完善土地利用绩效
考核办法和实施方案。将经济发展状况、环境质量变、污染排放强度、用地节约程度、耕地保护责任、公众满意程度等多种指标纳入各级政府的土地利用绩效考核体系，加大建设用地使用标准执行力度和加强节约集约用地考核。第二，落实国土资源部下达给我省的“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降31%的目标，将指标任务分解落实到市县。尽快建立能够覆盖国民经济全行业的用地节地标准体系，着力优化用地结构和布局，引导城乡建设走集约式发展道路。第三，积极开展开发区土地集约利用评价工作。将评价成果作为各级各类开发区升级、扩区和区域调整审核审批的主要依据。第四，充分发挥市场配置土地资源的基础作用和产业集聚效应，利用武汉城市圈建设和鄂西生态旅游圈建设等配套政策，把城市中的一些建筑质量差、环境质量差、基础设施配套差，需改造的地区和土地闲置、濒于倒闭的工厂企业作为重点部位进行治理或改造，通过提高建筑容积率和土地利用率拓展用地空间，通过治理“脏、乱、差”改善城市生态环境。继续推进“两圈一带”重工业基地外迁、推进工业园区集约化发展，优化产业用地布局，减少城市污染，实现土地利用综合效益和城市发展共赢的局面。■
（作者单位：湖北省国土资源厅）
