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山西省十二届人大四次会议拓展报道之“法治山西建设”
强化人大监督 打造“法治山西”升级版
2015-02-01 10:07:01 作者：黄海平 师彦才 来源：人民代表报 编辑:王艳鹏 责任编辑：马东良
当前，山西正面临“政治上、经济上、生态环境上、民生上”的“立体式困扰”，迫切需要打破僵局，寻找净化政治生态、促进经济发展、服务民生的新支点。正是在这种背景下，省委十届六次全会通过了加快推进法治山西建设的实施意见，强调全省上下要把法治山西建设摆到更加突出的位置，为实现弊革风清、促进富民强省提供法治保障。
“推进法治山西建设是破解全省突出矛盾的迫切需要，也是各级人大及其常委会的重要任务。”1月29日，在山西省十二届人大四次会议上，省人大常委会副主任李政文作省人大常委会工作报告时如此表示。
“法治山西建设”引起了代表们的共鸣。省人大代表蔡汾湘、郑建国、邬敬文分别围绕“规范性文件备案审查”“全口径预算决算监督”“人大监督工作的跟踪问效”三方面内容，从不同的角度、不同的层面，为人大如何更好地发挥自身职能作用，推动法治山西建设建言献策。
“依法确权”是建设法治山西的重要环节
蔡汾湘代表告诉记者，做好人大规范性文件备案审查工作，从源头上预防违法不当行为的发生，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，是建设法治山西题中应有之义。
“规范性文件备案审查，是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。备案审查对法治建设的推动作用形式显而易见。”蔡汾湘代表说，“‘孙志刚事件’发生后，三名法学博士向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，最终，饱受争议的收容遣送条例被废止；‘上访妈妈’唐慧事件则促使全国人大常委会通过了废止劳教制度的决定。这都是非常鲜活的事例。”
蔡汾湘代表认为，国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，从根本上维护人民群众的利益。
蔡汾湘代表解释说，规范性文件是指涉及公民权利与义务，能够反复使用的、具有法律性质的文件。实际工作中，省级人大常委会主要针对下级人大及其常委会作出的决定、决议，省政府及具有地方立法权的较大市的政府出台的规章、决定开展规范性文件备案审查。“目前，规范性文件备案审查工作主要是由人大常委会法制工作机构承担。随着人大监督工作的深入，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。”
蔡汾湘代表说，规范性文件备案审查主要涉及两个方面，一个是合法性，一个是合理性。“合法性审查有标准可依，不能与相关法律法规发生抵触。但适当性审查则很难界定。有些规定制定得是否合理，只有通过实施才能暴露出来，此时再进行审查，明显存在滞后性。”
如何解决上述问题？蔡汾湘代表介绍说，目前专家们提出的建议主要有这么几个方面，例如，加强备案审查队伍建设，同时切实保障公民、法人或者其他组织提出审查规范性文件的权利，提高规范性文件备案审查的民主程度，扩大公民有序政治参与；建立统一公布制度，规范性文件应当在规定的载体上统一发布，否则不得作为行政管理的依据；建立定期评估制度，制定机关和实施机关应当定期对规范性文件实施情况进行调查研究，并决定是否要对文件进行修改调整，等等。“我觉得这些意见都非常好，人大确实应该考虑从这些方面着手加强备案审查监督工作。”
“依法管钱”是建设法治山西的重要内容 “我省今年向人代会提交的政府预算一个变化就是实现了全口径预算，第一次将社会保险基金预算纳入人代会审查批准范围，实现四本预算齐亮相。”郑建国代表说，全口径预算不仅将以前未能纳入预算的收支包含了进来，而且对已纳入预算的收支进行了规范，终极目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，不仅规范财政资金，还涉及规范大量的地方政府事权。在全面建设法治山西的当下，加强人大对全口径预算的监督，“由人大对政府行为进行预算控制，对执政者而言，其潜在意义不亚于一次革命”。
人大要加强全口径预算监督，应该重点解决好哪些问题？郑建国代表认为，关键是要实现预算审查由程序性监督向实质性监督转变，要进一步完善人大审查和监督程序。要在提前介入审查、延长审查时间、规范政府报送人代会的预算内容和时间、对部门预决算进行审查、对重点领域和重大项目资金的使用情况进行调研、加强预算审查队伍建设等方面下功夫；要建立和完善绩效预算管理制度，通过推行绩效预算，有效控制行政成本，节约财政资金，提高财政资金使用效益；要努力扩大预算公开和公众参与，只有将完整的政府收支信息置于公众监督之下，让广大公众有效参与，才能预防腐败和提高资金使用效率。
郑建国代表表示，预算和“事权”“财权”紧密挂钩，人大加强对政府全口径预算的监督，是落实“六权治本”和有效推动山西反腐败斗争深入开展的重要措施。全口径预算监督将政府所有的财政收支均纳入法制化运行轨道，各级政府、各部门、各单位的支出必须以本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整为依据，未列入预算的不得支出，财政资金实行支出绩效评价机制，评价结果及时向社会公开，这些举措客观上促使行政机关阳光用权，从而为营造弊革风清的政治生态提供了法治保障。
“依法监督”是建设法治山西的重要手段 在邬敬文代表看来，加强人大监督实效是助推法治山西建设的一把有效利器。他告诉记者，省人大常委会在1月23日出台了关于加强和改进人大监督工作的决定，明确提出要加强人大监督工作的跟踪问效。
邬敬文代表说，人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是最高层次的监督。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。
“笼统地说人大是‘橡皮图章’，人大监督只重形式不重实效，这是一种误解。”针对社会上存在的“异见”，邬敬文代表毫不回避。他说:“人大监督是一种宏观层面的，具有系统性、全局性的监督。对属于‘一府两院’职权范围内的事项，人大不能越权包办，对不符合法律规定的事，人大更不能变通去办，但这并不表示人大监督就没有实效。人大监督工作的跟踪问效就是要督促'一府两院'真正把问题整改落实到位，维护法律尊严，保障群众利益。”
邬敬文代表坦言，目前，人大监督工作确实存在许多不尽如人意的地方，面临许多新课题。例如，如何让人民群众切实感受到人大监督的力量？如何实现对事与对人监督的有效合一？
对上述问题，邬敬文代表认为，调查研究是增强监督实效的重要前提。“一府两院”实际工作中需要解决的矛盾和问题很多，人大监督必须善于抓住核心问题，牵住“牛鼻子”，才能以点带面、举一反三，起到事半功倍的效果。
邬敬文代表认为，人大监督应当而且必须向社会公开。公开，能够密切人大与人民群众的联系，从群众中汲取智慧和力量，使人大常委会的监督议题选得更准，提出的意见更准，真正为人民行使好监督权。
