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关于农业行政执法问题的调查研究
我国是一个农村地域广阔、农业人口众多的国家，农村、农民问题始终是关系党和国家全局的根本性问题；农业是社会其他一切产业的基础，具有重要的社会效益和经济效益。但是农业又是一个典型的风险性和天生的弱质性产业，它的经济效益要比第二、三产业低；农民的自我保护能力相对也要比其他社会阶层弱。参照发达国家农业发展的成功经验，农业的发展必须得到国家法律强有力的支持和保护；农村社会改革的成果以及改革过程中出现的各种复杂社会经济关系也必须及时运用法律手段予以调整、引导和规范。因此，在我国的农业现代化进程中，必须要加强农业法制建设，以法律手段来规范、引导和保障农业快速、持续、稳定的发展，法制农业即成为历史发展的必然要求，是农业经济各部门、广大农村干部和农民群众的共同愿望，也是建设共同富裕、文明新农村、实现农业现代化的根本要求。本文试结合调查研究所得，从分析农业行政执法存在的问题和原因入手，研究全面推行农业行政综合执法、贯彻实施农业行政执法责任制和建立健全农业行政执法监督机制等解决问题的对策。
一、当前我国农业行政执法中存在的问题及原因
一般意义上，行政机关代表国家进行行政管理时主要通过实施抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定具有普遍约束力的行为规范的活动，主要包括制定行政法规、规章和其他规范性文件的行为；具体行政行为是指行政主体针对特定对象具体适用法律规范所作出的、只对特定对象产生约束力的行为，并立即产生法律后果。行政执法所采取得大多是具体行政行为。行政执法有广义和狭义之分。广义行政执法是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象行政行为和具体依法行政行为之中。狭义行政执法是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件适用于具体对象和案件的活动，它一般只能发生在具体行政行为中。笔者认为农业行政执法应属于狭义行政执法范畴，即农业行政机关在其职权范围内，将农业法律法规和规范性文件适用于农业行政相对人和农业生产过程的活动。
改革开放以来，为适应农村改革和农业产业化不断发展的要求，我国进行了大量的农业立法，先后制定颁布了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农业技术推广法》等一系列农业法律以及国务院颁布的农业行政法规、部门规章等，共计340多部，初步形成了以《农业法》为基础的农业法律体系，为农业行政执法的实施提供了法律依据。随着我国社会主义法制建设的逐步开展、农业领域法律制度的不断完善，近年来，农业行政执法日益得到加强，农业行政执法水平逐步有所提高。目前，已经初步建立起了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机管理和农业环境保护在内的农业行政执法体系，在维护农民的合法权益，保障农业和农村经济的发展方面发挥了积极作用。但是，由于历史原因和传统影响，农业行政执法中仍然存在许多严重问题不容小觑。主要表现在以下几个方面：
（一）农业法律体系不完备，普法宣传不到位
尽管目前我国的农业立法工作取得了重大进展，但是立法分布不均匀，有些亟需的法律法规还没有制定出来，整个农业法律体系还不完备。
1、农业法律法规不够健全，比如关于农村社会和文化发展、费改税等方面的立法仍未落实，小城镇建设、农村文化卫生事业等方面的法律法规都还不够健全；
2、有些农业立法已略显滞后性，有关经济立法、经济运行秩序、农村剩余劳动力合理流动与配置、农村社会保障、对农村经济的支持、保护、管理等方面已不能完全适应农业与农村经济发展的新形势，略显滞后性；
3、部分法律法规本身存在一些问题，如有些法律、行政法规仍带有计划经济的痕迹，义务性规范多而权力性规范比较少，体现转变政府职能、实行政企分开的原则不够，对农民权益保护、为农业和农村经济发展提
供服务的规定还不够，还有些法律法规过于原则，缺乏可操作性，不能有效的解决实际问题，有些规定针对性不足等等。
4、农业法律实施的相关配套法规、规章不健全，普法宣传也很不到位。农业法律颁布实施后，与实施相关的配套法规规章跟不上，健全不起来，即使现行的农业法律法规，由于普法宣传不很到位，普及程度不高，农民不知法、不懂法，缺乏运用法律保护自己切身利益的意识，对用法、守法、护法的认识更是远远不够。
（二）农业行政执法环境较差，执法效果受影响
执法环境可归纳为硬环境和软环境两类。硬环境包括执法者自身所具备的文化素养、法律素养、社会公德意识、智力水平、实践经验等内容，直接决定执法活动的结果，并具有法律法规本身所具有的刚性、技术性和可操作性的特征；软环境包含党政机关对执法活动的重视程度、执法经费保障、人们对法律法规本身的认同程度及对执法活动的认同程度等诸多外部因素，它影响和制约执法活动的结果。目前我国的农业行政执法环境令人担忧，粗暴执法、暴力抗法常有发生，拒绝执法检查，殴打、辱骂执法人员，假冒伪劣农资充斥农资市场坑农害农事件等等屡禁不止，长此以往，既动摇了法律法规的严肃性和权威性又严重扰乱了社会秩序，影响了党和政府的形象，势必造成严重的社会危害。
形成如此不良农业行政执法环境的原因为：
1、决策者的认识缺位。目前，大多党政领导干部只注重投资环境的营造而忽视或淡忘执法环境的建设。
2、农业行政相对人守法自觉性不够。由于法律意识淡薄、思想认识误区、受利益驱使或行为习惯等诸多因素影响，农业行政相对人不能够自觉依法办事、遵守法律，是故存在着大量假冒农资、违规经营、暴力抗法等现象。
3、执法标准的可塑性。法律法规赋予农业执法人员一定的自由裁量权是十分必要的，但要适度，若自由裁量权弹性过大，执法人员的文化素养、执法经验、法律水平又参差不齐，势必会形成对同一行政违法行为不同执法人员处理会有不同的处罚结果发生，这样必然会影响法律的公正性和人们对行政执法活动的认同程度。
（三）农业行政执法机构不健全，队伍整体素质不高
由于历史的体制的原因，参与农业行政执法的涉及种子、土肥、植保、蚕种、畜牧兽医、饲料、农机、渔业等多个机构，行政管理和行政执法常常是分散在这些业务科站，并结合业务工作一并进行的，由此造成了政事不分、水平不高、力度不够且力量分散、多部门协调困难、责任不明确一系列问题。农业行政执法机构不健全，执法主体混乱，政出多门、多头执法严重影响了执法效果；农业行政执法必要经费和装备的缺乏以及统一、系统的上级执法指导的缺乏，同样也影响了农业行政执法的顺利进行。
我国现有的农业行政执法队伍基本上是在抽调各业务科站工作人员基础上组建起来的，这支队伍中有相当部分人或者缺乏法律专业知识，或者不熟悉农业专业技术，或者农业行政管理实践经验不足，加之一些地方对农业行政执法人员又是只注重使用而忽视培训提高，因而在履行法定职责中，一些执法人员不能大胆执法，甚至执法不当、执法有误，造成不良了影响。具体表现在：不明职权、执法不到位或越权行政；违反法定程序，忽视取证，执法文书不规范，不严格按法定程序执法；有些执法人员缺乏应有的职业道德，执法态度不严谨，甚至执法中出现失职、渎职行为。部门利益、地方利益浓厚，执法依据和对行政相对人利益保护措施的缺位，导致执法随意性大；经济利益的驱动，让有些行政执法人员以行政权力为个人或小集体谋利益，吃、拿、卡、要，滥用自由裁量权，越权执法、甚至搞权钱交易，严重侵犯行政相对人的利益和影响了行政执法队伍的形象。
（四）农业行政执法监督机制不完善，对农业行政执法监督不力
随着我国农业法制建设的发展，从国家到地方农业行政部门也开始重视建立执法监督机制，但是总的来看由于法制尚不健全，对建立有效执法监督机制认识也还不够，缺乏实践经验，因此农业行政执法监督机制还很不完善。
1、绝大多数农业部门没有设置专门的法制管理机构和专职人员，这就难以正常开展对日常农业行政执法活动的指导与监督；即使设置了法制管理机构或专职人员的，对如何建立有效的执法监督机制的重视和研究还很不够，对内部具体行政执法行为的指导和监督跟不上，其作用也没能得到充分发挥。
2、大多数地方农业部门尚未实行“查处分离”制度，即由统一执法机构的同一办案人员既负责案件的调查工作又负责做出或提出处罚决定，这种“查处一条龙”无监督制约的执法行为，不仅难以保证处罚决定的合法、公正性，也不利于廉政建设。
3、对有争议的具体行政行为，除少数被申请复议或被提起行政诉讼、由复议机关进行复核做出复议决定或由人民法院进行审理做出判决之外，那些大量未被复议或被提起诉讼的行政争议案件，却无人去复核审查，不受任何监督或制约，这就难以及时发现和纠正那些不当或错误的执法行为。
二、当前规范农业行政执法的重中之重——加强法制建设，提高执法水平
党的十五大指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”；九届全国人大二次会议通过的宪法修正案将这一方略载入国家根本大法。实施法制农业是全面落实依法治国基本方略的重要战略举措，其核心是依法治农、依法兴农。加强农业法制建设，提高农业行政执法水平，建立和完善适应农村社会主义市场经济要求的农业行政执法体系和农业行政执法监督体系是当前农业法制建设的重中之重。
（一）加大农业法律法规的普法力度
保障法律的贯彻实施，最基本、最重要的是靠普法。普法是执法的前提和基础，法律不仅要靠专门机关和执法人员去实施，更要靠全体社会成员共同遵守。只有人民群众增强法律意识和法制观念，知法、懂法、守法、用法、护法并监督执法机关和执法人员依法办事，才能把法律法规条文变成生动的法制实践。执法又是普法的深化和发展，是对法律法规的全面、正确、严格的贯彻实施。
认真做好农业法律法规的普法工作，首先各级农业行政机关要根据普法工作的全面部署，发挥农业行政主管部门在普法教育中的骨干作用，特别是要改变农民群众“法律只是管老百姓”的错误观念，因地制宜的采取多种形式开展广泛深入的法制宣传活动，使农民群众学会运用法律武器维护自己的合法权益。其次，各级政府领导干部要带头学法，自觉运用法律法规指导农业实践，模范遵守法律，维护法律尊严，不对农业行政执法部门的执法进行行政干预。第三，要深化农村改革，支持和引导农民自由联合，兴办经济合作组织，提高农民的组织化程度和专业水平，改变农民群众单个自然人地位、组织化程度低、在与社会各个阶层的经济关系中处于不利地位的局面，从而通过提高农民的组织化程度来提高农民的社会地位和法律地位，增强农民群众的法律意识，把依法治农、依法兴农不断引向深入。
（二）建立完备的农业法制体系
完备健全的农业法制体系是实行农业行政执法的基础和前提。社会主义市场经济条件下的农业法制体系，应当是以《农业法》为基础和指导的门类齐全、结构合理、层次分明、相互配套、协调一致、操作可行的各项具体农业法律法规构成的，能够切实保障农业持续、稳定、健康、协调发展。农业法律体系框架应包括：农业经济运行主体组织方面的法律、农业宏观调控方面的法律、农业经济运行的主体财产方面的法律、农业综合开发方面的法律、农业生产经营与生产安全方面的法律、农产品流通与市场交易方面的法律、农业收入分配与利益保护方面的法律、农业科技推广与教育方面的法律、农业灾害救济与利益保护方面的法律、农业投入方面的法律、农村社会保障方面的法律、农业税制改革方面的法律、土地流转方面的法律、农业资源的开发利用与保护方面的法律以及农村民主政治和精神文明建设方面的法律等等。除此之外，还应建立健全与农业行政执法相配套的法律法规，如《农业行政执法人员行为准则》、《农业行政执法办案处罚程序规定》、《农业行政执法监督检查制度》、《农业行政
执法错案追究制度》等等。
（三）大力提高执法人员素质
农业行政执法人员素质的高低直接影响行政执法效果，关乎政府形象。要实现严格执法、依法治农、依法兴农，必须要努力培养和造就一支训练有素、精通业务、善于管理、为政清廉且真正具有“忠于人民、忠于法律、忠于事实、忠于职守、乐于为农业和农村经济发展奉献精神”的执法队伍。笔者认为，农业行政执法人员应具备的基本素质包括：
1、思想政治素质即能坚持党的基本路线、方针、政策，执行国家法律、法规或规章，秉公执法，严于律己，敢于同违法行为作斗争；
2、技术素质即执法人员必须具备一定的农业专业技术知识，熟悉农业；
3、法律素质即农业行政执法人员必须熟悉农业法律、法规和与农业有关的法律，能把握法律精神，正确运用法律；
4、胆量和胆识素质，即农业行政执法人员在与违法分子较量过程中必须要有胆量，敢于查处并纠正其违法违规行为，善于同违法行为作斗争，具有识破狡猾、隐蔽的违法手段的能力。要提高农业行政执法人员素质，一要认真选拔执法人员，实行统一条件，严格录用；二要开展岗前培训，实行定期考核、持证上岗制度；三要经常化的开展再教育、再培训，提高他们运用法律处理问题、维护人民利益的能力和水平；四要改善执法手段和条件，加快执法手段的科学化、现代化，提高快速反应能力。
农业行政执法人员除应具备以上基本素质外还应有平等观念，改变以往“行政执法人员拥有做出决定、命令的权利，行政相对人只有听话服从的义务”的错误意识。我国宪法明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，具体到农业行政法律关系中，农业行政执法人员和行政相对人在法律地位上是应该平等的。一些农业行政执法人员的粗暴执法，不仅是基本道德的丧失，同时也是素质低下的表现。因而农业行政执法人员不仅应当是恪守法律的人，还应当是具有高尚品德的人；不仅应当熟知相关农业行政法律法规，还应当真正理解法律精神，真正遵行社会主义法律的平等精神，唯有如此，农业行政执法部门才能切实转变工作作风，服务于社会，取信于民，才能真正建立起一支廉洁、高效、公正、透明、守信的高高素质农业行政执法队伍。
（四）优化农业行政执法环境
有了专业执法队伍，还要通过长期不懈的努力，进一步优化、改善农业行政执法环境。一要解放思想，转变执法观念。要按照“三个代表”的要求，从建设社会主义政治文明、服务于社会主义经济建设的高度去认识、理解农业行政执法，坚持“执政为民”的执法理念，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从高高在上、高人一等的管理型转变为为大众服务的服务型，把行政执法寓于服务中。二要提高公民和执法人员素质。公民和执法人员的素质，两者相辅相成，不可偏废。首先，公民应通过坚持不懈的普法教育和公民道德建设的实施，提高守法意识，使遵纪守法成为公民的自觉行动，从源头上减少违法行为的发生；其次，执法人员要大力提高自身的素质，建立长期的学习制度，熟练掌握运用相关农业法律法规，坚持公正执法、文明执法，杜绝野蛮执法和行政错案的发生。三要创新执法形式。要用全新理念去创新农业行政执法的形式，全面实行农业行政综合执法，解决政出多门、多头执法的问题；还要用服务的理念考虑问题，真正把便民、利民、惠民落实在具体执法过程中。
（五）贯彻落实农业行政执法责任制
依法行政，依法治农是农业行政执法部门工作的灵魂，因而必须在执法部门内部建立起一套自我监督、自我约束的机制，以消除随意执法、滥用职权等顽症。农业行政执法责任制的建制及全面施行，就是着力将行政执法绩效评估和责任追究机制引入行政执法过程，这是一项农业行政执法部门非同寻常的自我监督、自我约束的重要举措。
农业行政执法责任制是“农业行政执法责任制和评议考核制”的统称，是一种农业行政部门内部以监督行政执法行为为主要内容的自我监督制度。农业行政执法责任制的核心是通过明确执法部门的法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实农业行政责任追究机制，实现规范农业行政执法行为的目的。
全面推行农业行政执法责任制，要在认真清理农业行政执法主体和执法依据、严格界定农业执法部门的职责和健全农业行政执法监督体系等工作的基础上，逐步形成以规范农业行政执法为目的，以明确农业行政执法责任和追究执法过错、违法责任为内容，以设置考核目标进行评议考核、落实奖惩措施为保障的农业行政执法责任制体系。具体做法如下：一是规范农业行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少执法部门在执法活动中推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是明确执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变岗位不清、职责不明、相互扯皮、揽功诿过的现象，以有效的规范农业行政部门内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法考核体系，突出农业执法效能评估，完善农业行政执法责任制，将行政职权的行使与执法者的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。农业行政执法责任制的推行，旨在明确和健全有可操作性的执法岗位职责和工作规程，实施有效的评议考核标准和方法，严格农业执法过错责任追究，将整个农业执法过程置于监督之下，必将推动农业行政执法部门依法行政的进程，有效促进依法治农、依法兴农的实现。
（六）建立健全农业行政执法监督体系
建立健全行之有效的农业行政执法监督体系，是完善农业行政执法，实现依法治农、依法兴农的关键环节，应从以下几方面着手：
1、建立行政处罚监督。即要严格处罚程序，增加处罚透明度并严格审查处罚决定；推行“行政处罚的集体讨论决定制度、执法主体公告制度、行政处罚文书制度、罚款决定与罚款收缴分离制度以及公民、法人和其他组织的申诉、检举制度”，同时还要建立健全对执法机关、执法人员违法的责任追究制度和行政赔偿制度。
2、完善政府监督。县级以上人民政府对农业行政执法有监督职能，这种监督是通过政府法制部门具体实施的。加强政府监督，一是政府要切实重视强化监督职能，提高政府监督的权威性；二是政府要依法进行监督，以理服人，不以权压人，更不行政干预执法过程；三是政府要发挥主观能动性，制定有针对性、可操作性、可行性、整体性和权威性的监督措施；四是政府要依靠舆论支持，扩大监督成果。
3、强化内部监督。严格实行“收支两条线”制度，彻底清查部门设置的小金库，小钱柜，以期从源头上阻塞乱收费、乱处法、乱支出；建立和实施农业行政执法责任制和执法过错责任追究制，同时完善和统一农业行政执法的考核奖惩制度；建立健全农业行政部门内部的法制管理机构，充分发挥法制管理机构或专职法制人员在审查违法案件的调查结果，对重大案件依法主持听证，审理行政复议案件、行政赔偿案件以及在行政应诉方面的重要作用。
4、接受群众监督。全面实行农业行政执法公示制，保证人民群众的知情权，发挥部门行风监督员作用以及实行执法通案公开制度，接受人民群众的监督，给人民群众一个明白，还执法人员一身清白。
此外，还要建立完善农业行政执法检查机制，注重发挥人大监督、司法监督、纪检监察等权力监督和舆论监督的作用，使农业行政执法监督工作制度化、经常化。
三、关于全面推行农业行政综合执法的建议
《农业法》第八十七条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”所谓农业行政综合执法，是以农业行政主管部门现有的行政管理职能为限，将原来分散在农业主管部门各科室和农业技术推广、经营服义市场经济的需要；是应对入世，农业部门转变职能，完成农业行政管理和农业行政执法任务的需要；也是提升农业部门形象，提高农业部门地位的需要。推行农业行政综合执法的思路是：以综合执法为主，相对集中行使行政处罚权，走综合执法与专业管理相结合的路子。
（一）组建专业执法机构，明确界定事权
依照《农业法》，县级以上农业行政主管部门是农业法律、法规的执法主体。要从依法行政的要求出发，着眼于解决多头执法，成立有编委批准的、有执法人员编制的、有行政执法经费的、有过硬的综合执法队伍的农业行政综合执法机构。以农业行政主管部门现有的行政管理职能为限，相对集中行使农业法律、法规规定的由县级以上农业行政主管部门为执法主体的行政执法权，具体负责包括种子、农药、肥料、无公害农产品、绿色食品、农业生态环境保护、蔬菜基地建设保护、植物检疫等方面违法案件的查处。对于种子质量监测、土肥监测等专业性强的管理仍由事业单位负责。形成一个机构设置合理、运行有效、上通下达、左右衔接的农业行政综合执法体系。
（二）建章立制，规范行政行为
推行农业行政综合执法，制度是保障。要建立健全与实施农业法律法规相配套的规章制度，围绕执法责任、执法程序、考核监督、错案追究等核心制度，建章立制，以制治权，规范行政行为，约束执法人员，严密执法程序，明确执法责任，细化考核标准，严格责任追究。
（三）突出重点，履行执法职能
农业行政综合执法工作的重点是维护农资市场经济秩序，切实保护农民利益。针对实际情况和农资市场存在的问题，农业行政执法部门应以农药、种子、化肥为重点，以生产企业和批发商为主要对象，以产品质量和标示标志为主要内容，采取日常管理、集中检查和根据举报重点调查以及对重点地区、重点市场、重点品种突击检查相结合的方式及时查处各类农资违法案件，力争从源头上堵住违规农资进入市场，将假冒伪劣农资消灭在农民购买之前，减少农民损失，切实保护农民利益。
（四）权力与利益彻底脱钩，权力与责任密切挂钩
推行农业行政综合执法，本身就是对现行农业行政管理体制的改革与创新，目的就是为了摒弃农业行政执法工作中存在的种种弊端，应防止部门利益渗透到行政权力的行使过程中，决不能出现“自费行政”、靠权力“吃杂粮”等自觉或不自觉的“权力本位”；推行农业行政综合执法，对执法的质量、执法的公平、公正提出了更高的要求，如果在执法中掺杂了个人或小集体的经济利益，势必会侵犯农民的利益，引起农民的反感。因此，推行农业行政综合执法，必须坚持行政权力与个人或小集体利益彻底脱钩的原则。执法经费应当政府财政全额拨款，严格实行收支两条线制度，防止个人或小集体利益渗透到行政权力的行使过程中。职责和权力始求，是切实保护农民利益、保障农业生产安全的有效途径，是农业行政主管部门适应新形势发展的需要和必然选择。
