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浅析我国的“临时机构”现象
摘要临时机构是政府运作必不可少的一部分，但临时机构的有增无减，带来了机构臃肿、人浮于事等问题，影响了政府的行政效率，同时也容易滋生腐败。从一定层面上来看，临时机构的设置是部门利益争夺的产物，而大部委制将原来很多担负不同职责的部门合并到一起，将外部协调困难和利益摩擦内部化了，这能在一定程度上减少政府部门职能交叉现象、有效控制临时机构的设置，但想根治临时机构不规范现象，还必须通过深化行政管理体制改革，进一步推进依法治国。
关键词议事协调机构大部委制非规范操作编制立法
“整顿办”、“搞好办”“推进办”„„在我国许多政府机构中，常常可以看见此类临时机构的名称，其职责五花八门，非内部人士难以明了其分工与运行规则。
临时机构的产生与存在有其合理性，但议事协调机构和临时机构层出不穷，而且这种情形上行下效，影响了政府的行政效率，滋生了腐败现象。工作人员的犯罪现象也成逐年增加趋势，严重影响了政府的形象和社会公信力。
胡锦涛总书记在6.25重要讲话中指出，要加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能。这指明了我国十七大后行政管理体制改革的方向。而深入分析这些议事协调机构的来源、职责、未来定位，可以见微知著，为下一步更为科学、规范、准确地确定政府职能、职能分工、机构设置等，作有价值的参考。
一、临时机构的来源与职责
（一）议事协调机构与临时机构
1997年的《国务院行政机构设置和编制管理条例》仅仅规定了国务院议事协调机构的设置，并没有规定临时机构的设置，而在中央人民政府网站和国务院所下发的一些规范性文件中，“议事协调机构”和“临时机构”连用并称，似乎两者并无区别。专家认为，这种概念和政策上的模糊，这就给具有临时机构特性的机构进行非规范操作留下了空间。事实上临时机构和议事协调机构并非同类机构，议事协调机构属于常设机构，它主要承担跨部门的组织协调工作，以及应对新出现的社会职能。而临时机构则是常设机构之外的暂时性机构，其任务是为了应付临时的或者突发的重要事务。因此设立临时机构和议事协调机构的条件和程序应该是不同的。国务院应为设立临时机构制定专门程序，而不应该按照议事协调机构的程序来进行。
（二）“临时机构”的来源
1、“临时机构”的产生及构成近年来，为推动某项工作的完成，一些地方政府以“指挥部”、“办公室”、“领导小组”等名义，从有关职能部门抽调人员，组成大量临时机构，赋予其一些凌驾于法律和行政之上的特权，以便实施统一指挥、统一管理。
目前大多数临时机构，都是抽调各单位的正职或副职领导干部组成，而且最高级别的领导任组长或总指挥，其他按在原单位职级在临时机构排序。
在北京市机构编制委员会办公室的官方网站上，我们可以看到《北京市机构编制委员会关于进一步规范市属议事协调机构和临时机构管理的意见京办字【2004】30号》规定，“凡由市委书记或市长担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主要负责人组成；凡由市委、市政府主管领导同志担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主管领导同志组成，任非领导职务的人员原则上不作为议事协调机构和临时机构成员。
2、“临时机构”现象存在的根源
首先，这是政府权力争夺的结果。从目前的情况看，虽然各级领导都有比较明确的分
工，都有自己规定的职责，但是，由于政府职能还没有完全理清，存在职能交叉、权力分散不够均衡等问题。特别是某些重要工作，涉及的范围比较广，从政府层面来看，可能涉及多个政府分管领导。尽管有主有次，但从权力分配来看，只要涉及到此项工作的分管领导，谁都不愿把自己能够行使权力的那部分工作“让”给他人。为了保持平衡，不得不成立一些临时机构，来均衡政府领导之间的权力。于是，一个个的临时机构就诞生了。所以，临时机构从某种意义上讲，也是权力争夺的结果。
第二，这是部门利益争夺的产物。别看绝大多数临时机构都由政府分管领导，甚至主要领导担任组长、主任、总指挥什么的，但从总体上看，绝大多数临时机构的成员，都是挂名而已，临时机构的真正执行者只是一个或几个部门，绝大多数是一个部门。那么，既然有部门具体承担某项工作，为什么还要成立临时机构呢？关键还在于部门对利益的争夺。大家知道，凡是比较重要的工作，都不可能由某一部门独立完成，都可能涉及到其他部门。只要涉及到其他部门，就存在权力与利益的争夺。责任的主要承担者当然不会放弃自己的权力，而其他有关部门也不会轻易将权力“让”出来，尤其涉及到经济利益，谁也不会让步。怎么办？要保证工作的开展，就必须进行权力平衡、利益平衡，于是，只好通过设立临时机构的方式，让所有有关的部门都加入到临时机构，以体现权力分配的“公平”、利益分配的“公平”。第三，这是少数人谋取私利的“窗口”。这些看起来来头都不小的临时机构，在工作中到底有多大作用，天晓得。但是，有一点可以肯定，这些临时机构，都是少数人谋取私利的“窗口”。一是政府领导谋取私利的“窗口”。由于绝大多数临时机构都由政府领导担任“主要负责人”，一些部门为了讨好领导，为了给领导领导谋利益，光明正大地送钱不合适，搞不好会落个“行贿受贿”。于是，就以这些临时机构的名义，“名正言顺”地把钱以奖金、福利、顾问费的形式发放给政府领导。媒体不也曾报道过某政府领导以这样的方式收受贿赂的案件吗？二是部门领导谋取私利的“窗口”。凡是临时机构，特别是一些以重点工程、重点项目为名设立的临时机构，承担此项工程、项目的部门领导，都会担任这些临时机构的成员，于是，就可以“名正言顺”领取各种报酬、津贴、福利、奖金了，临时机构也就成了他们谋取私利的“窗口”了；三是相关部门领导谋取私利的“窗口”。对于参加这些临时机构的部门领导来说，虽然平时从不过问工作，但是，为了“感谢”他们对工作的大力支持，承担日常工作的部门都会给临时机构成员发放一些诸如奖金、慰问金、感谢费、纪念品什么的，于是，这些临时机构就成了部门领导谋取私利的“窗口”了。
（三）临时机构的职责及其特点
据了解，一些临时机构主要承担市场整顿、重点工程建设等内容，具有规格高、权力大的特点。一般来说，临时机构不定级别、不设编制，其组成人员的工资由原单位发放，享受原单位福利待遇。另外，临时机构按有关规定给于适当补贴，工作任务完成后仍回原单位工作。很多临时机构的职能是“超级”的，直接取代了工商、物价、技术监督等市场执法部门。这些临时机构主要集中在城镇开发、交通、水利建设等“利润”丰厚的领域，往往就成为不法分子重点“攻关”的对象。
临时机构的设置是为了起到部际协调的作用，如果没有增加新的编制和领导职数，没有增加行政运行成本。那么此类机构的存在未必是一件坏事。在一段时间内，这些临时机构能较好的履行职能，发挥积极作用。但过多设置临时机构不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制，回顾上世纪80年代后期，我国的机构膨胀主要体现在“临时机构”的增加上。从政治学和行政学的角度看，这种虚设性质的议事协调机构及办事机构，只能起到决策后进行协调的作用。其本身既没有决策权，也没有管理权。但是目前，一些议事协调机构却违规扩张权力，“权责不统一”的问题比较严重。一些“临时机构”收支金额较大，财务管理不健全。一些“临时机构”决策随意性大，为“权钱交易”提供了可能。因此近年来，临时机构成为国家工作人员职务犯罪的“重灾区”之一。
（四）国外“临时机构”状况
据了解，一些发达国家设置临时时机构，都有着特别严格的程序。先是由有关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨论，最后才能拍板，而且，除了一些紧迫性较强的临时机构外，大多数都需要议院批准才可以任命。换句话说，要控制临时机构的自我膨胀，要杜绝“临时腐败”的发生，除了法治、程序，还需要民主。
同样，一些临时机构在完成使命后仍然长期“非法”存在的现象，也并非“中国特色”。据有关专家介绍，为解决这类问题，有些发达国家就采用了一种被称为“日落立法”的办法来杜绝临时机构泛滥，如果立法机关无所作为，临时机构到规定期限将自动撤销，只有主动采取行动即重新审查其必要性及重新授权，该机构才可能继续生存。
有些发达国家的政府机构设置采用大部委制设置模式，进一步减少政府部门设置数量，1978年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个。日本从2001年起，将中央政府过去的1府21省厅合并成1府12省厅。
二、临时机构存在的问题
(一)临时机构过多过滥
目前一些地方设置临时机构随意化倾向严重，常常旧的难以撤销，新的不断出现，以致像指挥部、办公室、领导小组、清欠办、三电办、督察办、整顿办、考评办、推进办、节庆办等五花八门的临时机构多如牛毛。
从调查的情况看，临时机构泛滥并非一个地方独有的现象，不仅国家各级行政部门有临时机构，一些大型国企也设各式临时机构。以此类推，全国有多少省部级临时机构、市级临时机构、县级临时机构、乡镇级临时机构，恐怕一时没人能说清楚。
设置临时机构对某一特定事务进行专门管理，这是全国很多地方长期以来广泛的做法，主要是为了应对复杂的社会情况，以发挥行政行为的灵活性，解决经济社会发展中的问题。但是一些临时机构在完成使命后却不能被及时撤销，仍不、仍然长期“非法”存在。也就是说临时机构“准入”的门槛很低，“出口”却并不通畅。这进一步加剧了此类机构的膨胀和臃肿。
（二）临时机构人员由相关部门抽调派出，权力缺乏制约与监督。
在这一机构内部，由各相关职能部门派出的或兼职的人员，在接受这一临时性机构主要负责人统一领导的同时，其职责主要是代表派出机构行使相应职权。
由于临时机构主管部门涉及几家，政出多头，划分责任时则无人承担，很难定性。特别是对临时机构由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确规定，使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门原有的监督制约机制，又游离在纪检监察、工商、税务、物价、审计等部门的监管视野之外，加之很多人甚至包括一些领导本身也有“临时”观念，这就为一些人利用职权实施“权钱交易”提供了可能。
尽管根据法律规定设立的临时机构，具备行政主体的资格，能以自己的名义承担相应法律后果。如果不能独立承担相应的法律后果，而由设立临时机构的行政机关承担责任。但由于法律地位上的含混，也导致那些由若干部门拼凑的临时机构，表面上是共同负责，实际上却变成了“共同不负责”。因此失去了监管，使得一些临时机构工作人员心存侥幸，腐败也就乘虚而入。
（三）临时机构收支金额较大，财务管理机制不健全。
临时机构承担的任务一般都比较重要，很多带有较强的政策指向，它们往往属于短期性质，且握有实权，一般都掌控了巨额的资金，多的超千万，少的一年也有几十万。
据知情人透露，目前临时机构内控制度普遍不健全，缺乏制度约束，会计资料不健全，甚至缺失，各项资金也未能实现财政专户储存。由于临时机构失去了监督与制约，加上个别负责人权重一时，不按财务管理制度进行操作，形成非正规渠道收入增加，开支随意性较大，掌管巨额资金的工作人员腐败起来，也就更加轻而易举。
另外，临时机构撤销后，人员各自回原单位，有关档案材料、财务账目也随之存档或销毁，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。
（四）一些临时机构决策随意性大，为“权钱交易”提供可能。
设置临时机构的目的是为了集中行使相关权力、谋求高效。然而，本刊记者调查发现，很多临时机构决策随意性大，运作不规范。为完成某项工作，土地审批、税务、工商管理、公检法等等部门得纷纷为其“让路”。
（五）折射政府管理机制不健全
有些临时机构的设置是必要的，但随意设置临时机构，反映出政府管理部门间协调机制的严重缺失。
目前大多临时机构，其实都是部门间分工不清、职责不明、人浮于事、好大喜功等的产物。设立过多的临时机构，会不同程度地使计划经济回潮，不利于建立健康有序地社会主义市场经济体制。一些牵扯面广的重要工作，成立临时机构，有其必要性和客观性。但现在很多临时机构的设立，并没有多少工作上的必要性，反而可能造成权力失控，滋生腐败。在我国目前还没有《政府机构编制法》的情况下，临时机构的设置由地方政府发文就算数，缺乏制度约束，多数临时机构享有特殊权利，一定程度上刺激了很多地方或部门的随意性，导致旧的难以撤销，新的不断出现，使各色临时机构层出不穷。
三、“临时机构”的未来定位及完善措施
（一）“临时机构”的未来定位
1、在未来，临时机构现象还将长期存在。
中国正处于社会转型期，临时机构的产生体现了社会的进步，反映了在新形势下政府职能的扩充和发展，可以说临时机构是政府运作必不可少的一部分。在遇到全国性的重大临时问题或者突发性问题时，就有必要设立临时机构来进行紧急处置。最典型的例子就是2003年为了应付SARS所引发的公共危机而紧急成立的全国防治非典型性肺炎指挥部，卓有成效地对公共危机进行处理。所以说，临时机构的存在是必要的。
2、临时机构的设置将更加规范化、法治化、合理化。
针对临时机构过多过滥现象，越来越多的规范来临时机构设置、撤并的法律将被制定。1997年出台的《国务院条例》对国务院下设的议事协调机构作出了法律规范。2007年2月《地方条例》也正式出台，并已于5月1日起施行，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。这两部行政法规对于议事协调机构设立的条件、机构设置、编制控制等方面的规定。一脉相承，而且，后者“严格控制”和“尽量缩减”议事协调机构的方向更为明确。《国务院条例》
第十条和《地方条例》第十一条，分别规定了国务院和地方各级人民政府“设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设议事协调机构”
（二）“临时机构”的完善措施
1、加强法治
（1）尽快出台《政府机构编制法》，规范“临时机构”的准入退出机制。
目前从中央到地方,对议事协调机构都在不断进行清理改革,但总体效果不是很好，旧的难以撤销,新的不断出现。因此，必须规范“临时机构”的准入、退出机制。对于确需设立的“临时机构”,应按照法定程序,明确其工作任务、职责、撤销条件及期限等。对于已经完成使命的“临时机构”，应及时撤销。
（2）国务院设立临时机构应增强法律依据
如果从行政组织法定的角度来说，《国务院行政机构设置和编制管理条例》中所规定的国务院行政机构中并无“临时机构”这一类机构，而且也没有给国务院设立临时机构
留下空间，从这一点来说，国务院设立一些临时机构还需要法律依据。另外，根据国务院2003年发布的《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》，既未表明其法律上的依据，也缺少进行设立的必要性和科学性论证，同时也没有规定议事协调机构和临时机构的设置程序，仅仅规定了这些议事协调机构和临时机构的工作承担部门。这种规范性法律文件缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明为了应付实际需要而作出的某种决断。这种议事协调机构和临时机构的设置应该实现法定化，至少应该出台行政法规予以规范。
（3）依法行政减少“临时性”，加强控制力
第一是要正本清源，建立规范化的政府机构、公务员队伍架构和编制人数统筹调整机制，通过充分论证，该给编制、增职数的，大大方方给足，切实解决好社会生活中“事情有人管”的问题。人随事设、事毕人走，该裁减、撤编的，毫不留情地裁撤。
第二是要解决好各类临时机构、临时工作人员权从何来、责向谁负、钱由谁出的问题。法治国家的基本原则是“权由法授”。每一部法律法规，都设定了执法主体，每一个政府机构，都有法定职权范围。因此，向政府部门授予新的管理权限、增加社会管理事项，也应该严格按法律途径，由法律、由人大授权，各部门独立向法律、向人大负责，而不是开个市（县）长办公会议，几个部门负责人讨价还价一番就“私相收授”，遇到扯皮就靠建立临时机构来摆平。确有必要建立临时议事协调机构的，设立之时，应该设定存续期限、审验期限。如果没有法律约束，临时人员、临时机构将从“临时”到永远。
2、切实加强对临时机构人、财、物的有效监管，严格监督机制
要把好选人用人关。抽调素质好、业务精、作风硬的干部进入临时机构，同时加强对临时机构工作人员的教育、管理和监督，从思想上防止腐败。要建立健全临时机构内部管理制度，尤其是财务制度，以制度来约束人，使临时机构的内部运转有章可循，从制度上制约腐败。要充分发挥纪检、监察、审计、财政等部门的作用，提前介入，跟踪监管，重点防范。将临时机构的资金管理统一纳入结算中心管理，将临时机构的财务账册纳入审计监督范围，及时堵塞漏洞，防患未然，从监管上遏制腐败。要对临时机构中的违法违纪现象严厉打击，决不姑息迁就，从惩处上杜绝腐败。要善始善终，工作任务完成后要及时将临时机构撤销，相关账册及时进行清理、审计，不留尾巴，不留后患。
由于“临时机构”主管部门涉及几家,政出多头,划分责任时则无人承担,很难定性。特别是对“临时机构”由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确规定,使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门原有的监督制约机制。因此，纪检监察机关和审计等部门要及时把“临时机构”纳入监管范围，采取具体措施，加强对“临时机构”的事前、事中监督，坚决防止其成为监管盲区。
3、加强制度建设以及对正式机构的管理
目前“临时机构”内控制度普遍不健全,缺乏制度约束。因此，必须切实加强“临时机构”的制度建设，不能以“时间仓促”等为理由忽视其内部管理制度建设。“临时机构”成立以后，要督促其建立各种管理制度，完善决策程序，尤其要及时建立对“临时机构”主要负责人权力运行的制约机制，防止“临时机构”成为“一把手”说了算的“独立王国。
“临时机构”之所以大量出现,一个重要原因是某些正式机构的权力边界划分不够清晰,同一事务多部门管理的现象大量存在,协调成了难题。此外，是一些正式机构没有严格履行职责,一些领域管理混乱,需要集中整治。因此，必须明确正式机构的权力边界,并不断强化对其的管理，使之职责明晰,从而减少成立“临时机构”的“需求”。
4、进一步转变政府职能、深化行政管理体制改革
议事协调机构和临时机构不断增加，而且这种情形上行下效。究其原因，政府部门太多，而且政府部门职能交叉的原因首当其冲。由于部门与部门之间职责权限划分不尽合理，造成事权与责任脱节，协调性事务人为增多。要解决这类问题，需要进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革。
首先，政府机构设置应本着通盘规划原则，根据管理要素设置
所谓管理要素就是指按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设、贸易、信息等管理要素设置部门。其次，政府机构设置宜采用大部委设置模式，进一步减少政府部门设置数量。
所谓大部委制是指将详尽的职能尽可能集中到一个部门，一方面可以精简政府机构，另一方面可以减少横向协调困难，增强政府首长对各部门的有效控制协调力。大部委制将原来很多担负不同职责的部门合并到一起，在很大程度上解决了政府各部门间权责不清，很难达到共识和共赢的问题，将外部协调困难和利益摩擦内部化了。随着探索实行职能有机统一的大部委制不断深入，议事协调机构也会发生动态变化，一些机构将随大部委制发展越来越少，协调功能也将更多侧重宏观层面，重在部门首长之间的高层议事。
其三，整合行政职能，裁并议事协调机构和临时机构。
在整合行政职能的基础上，进一步精简政府部门设置，合并相近管理事务，加强部门协调功能。在此基础上裁并原有的议事协调机构和临时机构。
尽管在一段时间内，临时机构较好地履行了职能，发挥了积极作用，但在当今依法行政、打造责任政府的大方向及要求下，过多设置临时机构不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制，这应引起各级政府的高度重视，并采取强力措施予以解决。目前从中央到地方，对临时机构都在不断进行清理改革，但总体效果不是很好。在今后的工作中，我们既要抓紧清理临时机构，更要对现有临时机构加强监管。尤其是应尽快理顺临时机构管理体制，明确管理部门，同时加强临时机构的制度建设，建立健全内控机制。此外，还要对临时机构的财务实施有效的监管，要发挥纪检、监察、审计、财政等部门的职能作用。最后，应尽快出台《政府机构编制法》，对临时机构的设置必须履行相关法律程序，依法规范临时机构的工作任务、职责、撤销条件及期限等，健全监督机制，防止临时机构蜕变成滋生腐败的温床。
