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“村改居”社区居家养老服务推行机制研究
王萍 张胜红
2012-12-07 10:41:29
来源：《现代物业·现代经济》2012年第3期中
摘要：随着我国城市化进程的加快，“村改居”社区日益成为城市管理和服务体系建设中的重要对象之一。本文重点分析了“村改居”社区居家养老服务推行中呈现出的几大特点：失地老人群体的复杂化、社区体制的独特性以及服务内容的碎片化。
关键词：“村改居”社区，居家养老，推行机制
随着城市化进程的不断加快，地方政府纷纷响应中央政府的城乡统筹发展战略，普遍采取了“撤村建居”的政策措施。与传统城市社区相比，“村改居”社区有自身的一些独特性，这些特质在较长时间内仍将继续存在并发挥其实质性的影响。“村改居”社区居家养老服务的运作呈现出了自身的一些特点，包括失地老人群体的复杂化，社区服务体制的独特性，服务内容的碎片化。
一、失地老人群体的复杂化
政府主导的“撤村建居”政策使得“村改居”社区居家养老服务对象转变成“新型老人”，他们既有别于农村老人，又有别于城市老人，而正是这种独特性造成了居家养老服务对象的复杂化，主要表现为以下几点：
1、失地老人群体的固化。随着城市的不断扩展，越来越多的郊区农村纳入了城市的行政规划，社区居民在身份、居住模式等方面上实现了从传统农民到市民的转变。不过，老年人是失地农民群体中的特殊成员，因为他们对土地、房屋、农村生活方式的依赖比其他群体更加明显。更重要的是，由于生活模式的延续性，制度改革的滞后性，社区转型的长期性等原因，失地老人群体将长期存在并固化下来。
2、失地老人养老需求的复杂性。失地老人对养老服务的需求既保留着传统农民时期的特点，又渴望与现代城市社区居民保持公平、一致，是一个非常特殊的服务对象。失地老人文化程度普遍不高，故大部分人对文体活动方面的需求比较少，反而更希望过传统老年农民的生活。因此，部分失地老人想方设法地要种地，开发公共绿地、公共山林用以种菜、养殖家禽，并以此为日常消遣活动。诸如此类的行为活动其实是失地老人满足其自身养老需求的一种表现。
3、失地老人社会保障的差异。我国社会保障的城乡差异长期存在，而各地政府在“撤村建居”政策的推行中，对农民市民化的处理办法是不一致的，这就导致了失地老人社会保障体系的混乱，进而带来失地老人社会管理的问题。概括来看，主要有以下几方面：首先，不同年龄段的老人在养老保险、医疗保险等方面有明显差异，有些老人享受农民养老保险和新型农村合作医疗，而有些则享受城镇职工的养老和医疗保险；其次，由于“撤村建居”时间的先后差异以及社区具体情况的不同，老年人得到的补助方式、补助金额等方面都有很大的差异，故其社会保障体系也存在较大差别；再次，建立在留用地基础上的“村改居”社区集体经济运行管理方式、效益等诸多方面的差别，这不仅影响失地老人的集体经济分红，更影响着老人享受服务的水平。一般情况下，集体经济较好的“村改居”社区，其提供居家养老服务的能力和水平相应地比较高，反之亦然。
二、“村改居”社区服务体制的独特性
“村改居”社区是中国城市化过程中出现的一种特殊社区类型，也是中国特有户籍、土地以及人口政策体系下的产物。这类社区处于老城市社区与农村之间，有明显的二元特征。与乡村社区的组织体系相比，“村改居”社区的居委会要按《居组法》开展工作，必须剥离管理集体经济的职能，而农村社区的村委会则能承担经济职能。这意味着：一方面，需要一个相对独立、能合法承接集体经济的组织；另一方面，需要新生的居委会能够承担起办理居民公共事务和公益事业的职责。然而，现实的“村改居”社区正处于转型期，集体经济组织的独立性和居委会组织的成熟度都还不尽如人意[1]，比如多数社区党组织、居委会组织以及集体经济组织都是三套班子，一套人马，即组织管理体系的“三位一体”。
可以说，与老城市社区的组织体系相比，“村改居”社区组织体系非常复杂：新成立的社区委员会与原来的村委会及其村集体经济组织之间存在一个衔接过渡过程。在这一过程中则将会引发种种利益摩擦，表现在一方面原集体经济组织的管理不愿意失去多年来保有的村治理权和影响力，另一方面，新成立社区的组织可以获得上级政府拨付的补贴，因而原有社区组织等也会加入争夺管理权力的行列[2]。更重要的是，这类型社区组织的选举比较接近于农村社区，也就是说，社区选举更多受到原居民社会网络、宗族和社区内部利益团体的影响，反而不太容易受到上级政府的影响。还需要注意的是，“村改居”社区只有党组织、居委组织相对成熟，其他如志愿者组织、物业公司、业主委员会等组织无论是在组织建设或是组织影响方面都还处于起步阶段[1]。这种状况不仅导致居家养老服务的社会化程度不高，而且给这些独特性“村改居”社区居家养老服务的推行带来了一系列的问题。
第一、“村改居”社区组织的工作重心往往放在发展与壮大集体经济上，反而忽视社区服务体系的建设，特别是老年人养老服务的供给。这种状况就会导致居家养老服务推行中社区组织工作动力的不足，对居家养老服务本身缺乏认识，对提升服务水平，探索创新服务的积极性不够。可以说，“村改居”社区居家养老服务推行中突出的问题就是老年人养老服务需求与服务供给之间存在较大的差距，具体表现在老年人生活照顾，文化娱乐服务，服务信息建设等方面的服务供给仍显不够；已有养老服务仍旧停留在面上，没有做到真正地与老年人的实际需求对接，导致有些服务项目老人觉得“不需要”、“没有用”，而老人急需的服务却不够，甚至没有。
第二、“村改居”社区开展居家养老服务的基础、条件相对落后。与老城市社区相比，这些社区处于一个全新的建设起步阶段，不仅包括社区中各类服务设施的建设，服务力量和主体的培育等各种硬件方面的建设，还包括社区居民的生活方式、价值观念等软件方面的建设。一般“村改居”社区建成都不到十年，因而整个社区建设的工作还处于起步阶段。因此，与老城区相比，居家养老服务所需的配套性服务在硬件方面明显不足，包括星光老年之家、日间照顾中心、社区卫生服务中心的建设和管理等等。不过，“村改居”社区居家养老服务的推行更为重要的挑战则来自于社区居民的生活方式、价值观念等软件方面。“村改居”居民不仅在整体上与其他社会群体之间存在着重大差异，该群体内部也出现了严重的分化，出现了社区管理者阶层，第二、三产业劳动者，单纯食利者阶层等几大群体的分化[3]。这一方面意味着“村改居”社区居家养老服务体系建设的复杂性，另一方面也凸显该类型社区推行居家养老服务的难度，需探索一条适合“村改居”社区的居家养老服务机制。
三、服务内容的碎片化
尽管“村改居”社区居家养老服务体系初步形成，但在服务机制的运行中仍旧凸显出服务碎片化，服务持续性不高等问题。政府主导、社会参与的居家养老服务供给模式，从理论上看既能克服政府服务能力不足的困境，也能更好地发挥社会力量的作用，为老人提供多元化、个性化的服务。不过多元化服务在实际推行中往往容易产生服务项目的单独性，服务内容的断裂以及服务本身的不可持续性等问题。这主要表现为居家养老服务政策的不连续性，各种服务项目之间缺乏有机整合，从而导致服务主体之间彼此独立，服务内容的单一性，服务设施的利用不充分以及服务项目运作的不可持续性。
政府作为居家养老服务的主导力量，发挥着政策制定、信息服务、资金保障等方面的重要功能。不过，政府主导作用的发挥依赖于社会力量积极主动参与到居家养老服务的整个项目中来。但是，目前政府与社会力量的协调机制还没有有效建立。确保二者协调机制的完善程度以及协调机制的良好运行，是居家养老服务良性运行的重要保证。
事实上，目前“村改居”社区居家养老服务的推行中，政府与社区的作用更为突出。大多社区现有的居家养老服务机构，如星光老年之家、日间照顾中心等主要由政府通过资金、政策等扶持建立，依靠社区来具体负责这些机构的运转。这种运行机制使得这些机构的服务功能处于半开发的状态，比如多数社区的星光老年之家仅为社区内少数喜欢打麻将的老人们提供场地服务，而老年人所需的其他服务项目、服务内容则无法得到满足。导致这种状况存在的主要原因有：首先，其他社会力量没有有效地参与到居家养老服务中来；其次，即使有志愿者之类的社会力量进来，服务供给也呈现出明显地非常态化；再次，社会机构参与居家养老服务的动力不足。比如个体饭店参与老年食堂(助餐点)服务项目的初衷是为了获取政府补贴，但是饭店在挂牌之后基本上就没有给老年人提供就餐、送餐的服务。
综上所述，由于“村改居”社区自身存在的诸多特质，其社区服务的运行机制相应地也会呈现出若干特殊性。本文简要地概括了“村改居”社区在居家养老服务推行中表现出来的失地老人群体的复杂化、社区服务体制的独特性以及服务内容的碎片化这几方面的特点，以期能为城市化过程中的社区管理体制创新，提升居家养老服务水平提供部分参考意见。
参考文献：
[1]徐睿.村改居社区组织体系的完善与问题分析——村土地产权制度改革背景下的成都市A社区为例[J].云南行政学院学报，2010(6).[2]操士元，王永胜.“村改居”社区：特点、问题与建设方向[J].西华师范大学学报(哲学社会科学版)，2010(3).[3]王萍.撤村建居过程中的群体分化问题[J].浙江社会科学，2008(2).（作者单位：浙江业大学政治与公共管理学院）
