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有序与无序的政治参与
关键词：公民 政治参与 人民代表大会
摘要：人大活动面向公民公开化，是扩大公民有序政治参与的重点。逐步实现财政预算审理的公开化、规定人大代表与公众的公开联系方式、建立立法公开昕证制度、实行公民自由旁听人大会议辩论，是当前的四项重大措施。只有有序参与公开的政治活 动，人民群众才有可能提高政治素质。
党的十七大在“坚持国家的一切权力属于人民”这个社会主义民主政治基本原则的前提下，提出要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。这就为我国社会主义民主政治的发展和政治体制改革指出了根本的方向。十七大报告论及的公民政治参与涉及了我国政治生活的各个方面，笔者认为，根据我国的根本政治制度，公民政治参与的重点应是参与人民代表大会的制度建设和人民代表大会的活动。要做到这一点，关键是要实现人民代表大会活动的公开化。本文试图在这方面作一些分析。
一、逐步实现政府财政预算审理的公开化
在任何一个现代国家，最重要的政治是关于国家权力的活动。在我国，人民群众参与国家的政治生活，首先的、主要的普通人民群众实际上发生对人民代表和人民代表大会的关系，就是公民选举人民代表，了解、检查、监督人民代表和人民代表大会的活动。所以，扩大公民有序政治参与，首先的、主要的就是切实保证宪法规定的公民对于人民代表大会制度的民主权利能够得到实现。
国家权力是社会的政治上层建筑，是以经济关系为基础，以经济力量为支撑的。列宁指出：“任何一种社会制度，只有在一定阶级的财政支持下才会产生。国家权力归根结底就是统治阶级掌握的经济实力，掌握国家权力归根结底就是掌握国家的财力。所以，人民群众当家作主。首先就是要通过人民代表大会制度对国家的财力当家作主。从现代国家包括我国现行的财政制度看，首先就是要通过人民代表大会制度对政府的财政预算进行审查和监督。按照我国现行《预算法》，从设立预算的乡开始直至中央，政府都要向人大报告预算的编制、执行情况，而各级人大则相应的都要审查、批准预算的编制和决算，监督预算的执行。自《预算法》实施以来，政府确实是向人大报告(这几年为了缩短全国人大会期财政部的报告只以书面形式发给人大代表)，人大也确实审议了报告，但是，这种审议离人民对国家财力当家作主还距离遥远。第一，从全国人大开始，全国大多数人大的预算报告都是有密级的，会后还要收回。因此，人大代表对预算的审议，实际上与普通公民没有关系，公民无从了解具体而详细的预算内容。第二，预算被人大审议的时间过短(即使是由人大常委会进行的初审时间也很短，在人大会期中代表的审议时间往往只有一至两天)，加之人大代表大多数并非财政专家，实际上不可能在这么短的时间里发挥审议作用。人大代表的审议不到位。就更谈不上人大代表身后的普通公民了。因此，改革国家各级财政预算的审议制度让普通公民都能了解并监督财政资金的使用状况是真正实现人民当家作主的实际需要。
据媒体报道，2008年全国财政预算收入近6万亿元，而支出则将突破6万亿元，这样大规模的财政收入与支出，在人民当家作主的社会主义国家，实在是不能不让公民心中有数，不能不受公民的全面监督。因此，随着社会主义民主发展到当前阶段，修改预算法，规定预算的审议不仅面向人大代表，而且面向公民，向社会公开，就是理所当然的了。
从预算审理公开化的角度看预算法的修改，有两个重点：一个是公开要有明确的目标。所谓目标涉及两个方面：一方面是要使全体公民和全部国家公职人员都明确无误地理解预算审理公开是民主制度的最基本要求，而不是执政者对人民的恩赐；另一方面是要明确不同层级的预算公开的程度，毕竟国家预算还是包括了涉及国家安全的重要内容，不可能全部无限制地公开，但省以下预算的公开一般都不会影响国家安全。广东和北京的做法就是最好的证明。从2004年起，广东省人大开始举行预算草案座谈会，在提交人大审议前先征求部分人大代表对预算草案的意见。一而从2008年起，北京的财政收支状况将以季度为单位，定期向市人大代表公布，内容包括财政收入、支出的总体情况。同时，财政部门在人代会期间提供给市人大代表的关于预算及预算执行情况的报告，将不再收回，代表可据此对每一笔钱的去向进行监督。3这就实际上将财政的全部情况向社会公开了。不仅人大代表有条件认真地研读财政报告从而有可能有效地对财政资金进行监督，而且也就实际上使得普通公民有可能通过人大代表了解和监督财政资金。
另一个重点是如何公开要有明确的程序。主要有四条：第一，每年的预算和预算执行都应当在人代会通过以后向社会公开，接受全民监督。第二。在人代会未通过预算以前该年预算不得开始执行，因此，要么为此调整财政年度的时间，要么调整人代会召开的时间。第三，人大常委会的专门机构、人代会全会以及各种征求意见的会议审议预算都应当有充分的时间，以利于人大代表和人民群众充分酝酿、有效审议。第四，预算审计的结果也必须及时公开。近几年，国家审计署对于中央财政的预算执行和其他财政收支审计及其查出问题的纠正结果都已经通过审计公告向全国公开，而地方各级审计机关还没有完全实行审计结果公开制度，应当从发展民主政治的要求，尽快实现公开化。
二、从制度上规定人大代表与公众的公开联系方式
迄今为止，我国宪法和全国人大组织法、地方人大和政府组织法都就人大代表与人民的关系作了规定，宪法规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”还规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”代表法的表述与宪法基本相同，全国人大和地方人大组织法的说法也大体相同。进入21世纪以来，许多省、区、市及所属市、县人大都在加强人民代表密切联系人民群众方面采取了一些卓有成效的措施。但是，就全国范围而言，人民代表如何与选民和原选举单位保持联系，尚无具体规定。因此，做到十七大要求的“密切人大代表同人民的联系”，迫切需要具体制度来保证。
这里涉及同一问题的两个方向：一方面是人大代表与人民群众特别是他们的选民的联系，另一方面是人民群众尤其是选民与他们所选的人大代表的联系。
就加强人大代表与人民群众的联系而言，最有效的办法是人大代表对选举他的选民或人大会议述职。这不仅是因为从操作性来看人大代表只有通过一个平台、渠道、机构才有可能面对他的选民，而且是因为述职的性质表明了人民当家作主是人大代表的产生及其活动的基础。新世纪以来，已经有许多地方开始建立人大代表述职制度。如广东深圳市规定人大代表向选民述职、湖南衡阳市规定在衡阳的省人大代表向衡阳市人大常委会述职等等，述职的效果都对社会主义民主建设产生了积极的影响。在实践上，上一级人大代表向选举他的下一级人大(常委会)述职比较好操作；而最基层的人大代表直接向选民述职则还存在一些问题。从现实情况来看，其中最主要的不在于述职活动的操作方面，而在于要使人大代表的述职内容让最广大选民感兴趣，必须首先使人大代表的工作直接与选民的利益相关。但众所周知的是，我国目前许多地方的基层人大代表还不完全具备代表选民进行有效政治活动的能力，因而也就产生了一个述职述什么的难题。所以，建立人大代表述职制度，也是通过对人大代表的述职要求提高他们政治素质和政治能力的动力。
加强人民群众与人大代表的联系则相对比较容易，因为主动权直接赋予了人民群众。近年来，地方人大在这方面的探索最主要的就是向社会公布人大代表的联系方式。如安徽、浙江、江西等省公布省人大代表电子邮箱或联系方式，藉此解决人大代表与选区民众沟通难的问题。对此项措施应该从两个方面看待：一是这种让所有的选民都能够方便地联系到人大代表的做法，实际上就是把人大代表时时刻刻放在人民群众尤其是选民的受托政治关系之中，以从根本上保证权力不被滥用。二是这种做法扩大了公民政治参与的范围。就当前我国人大制度的实际情况来看，人大会议特别是全体会议的会期不长，人大代表的一些政治活动是在全体会议休会期间进行的。让人民群众方便地联系人大代表，就是让人民群众通过人大代表参与人大会议以外的国家的政治活动。
有人认为，人大代表的联系方式属于个人权利和隐私，向社会公布是侵犯了他们的自由和权利。这是对民主制度条件下个人自由的错误理解。在共产主义社会之前，个人自由只能是受阶级政治关系的制约。人大代表在获取选民委托的权力的同时，因之承诺为人民服务、受选民监督，也就承诺了要让选民随时能够与自己联系。在这种政治关系中，人大代表已经不再是普通公民，而是政治上的公众人物，人大代表的联系方式也就不再是个人权利和隐私，而是他必须承担的义务和责任。随着条件的成熟，全国各级全体人大代表的联系方式都应当逐步公开。
三、建立立法公开听证制度
立法以及作出其它一些重要的政治决定，是人民代表大会行使政治权力的首要的和主要的方式。全国人大和省级人大、较大城市的人大立法，尤其是后者，往往涉及人民群众关心的民生问题。至于市以下人大作出的决定，就更是与民生直接相关。公民参与既有必要，也有可能。让人民群众都能参与立法，这是体现人民当家作主的一个十分重要的原则。但是，由于立法毕竟是一项专业性很强的政治活动，因此，让公民都能参与并不等于都来参与，而只能是在一定的环节让一部分人参与。那么，应该在什么环节让公民来参与呢?当然是法律草案表决通过之前。让哪些人来参与最有效呢?是与该法律利益关系最密切、又对立法感兴趣的公民。而符合这两个方面条件的最好的办法就是立法公开听证制度。
权力机关在决策前采取公开听证以了解民意的做法，近年来越来越普遍。人大立法也逐步开始采用此办法．就是要让人民群众都来参与、都能参与立法。2005年9月27日，全国人大常委会召开个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会，这是我国最高立法机关第一次在立法过程中引入普通公众参与机制。I6而地方人大立法过程中有公民参与的情况就要多得多。比如浙江省各级人大已经建立了多项有利于公民直接、间接参与立法的具体制度，有年度立法项目征集公民意见制度；人大代表立法议案优先列入立法计划制度；法规草案专家论证制度；涉及广大公民切身利益的法规草案登报征求意见制度，等等。其中就包括立法听证制度。v
