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试议我国人民防空管理体制
发布时间：2012-04-05 11:46
来源： 九江新闻网
一人民防空管理体制概述
1.1.1 计划经济时代的人民防空管理体制
我国人民防空管理体制可划分为计划经济时代的人民防空体制和计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期的人民防空体制。
1950年10月，中央决定成立以周恩来为主任的中央人民防空委员会筹备委员会，成立了人民防空临时工作机构。“1952年底，临时机构解散，在公安部成立了中央人民防空委员会办公室。1953年11月，中央第一次全国人民防空会议确定把人民防空工作列为公安工作的一项任务，将各级人民防空委员会的办事机构列入公安系统建制，作为公安机关的一个业务部门，并将中央人民防空委员会办公室，改称公安部人民防空办公室。1954年，公安部又将人民防空办公室改成人民防空局，各省和重点城市公安厅（局）下设人民防空处或科，从中央到地方形成了比较完善的组织体系。这种由公安部门主管人民防空工作的体制一直延续到1966年。文化大革命开始后，人民防空工作中断。1969年，中央决定恢复人民防空工作，成立了以周恩来为组长的全国人民防空领导小组，人民防空工作由国务院、中央军委双重领导，在总参作战部军种处设立了一个业务组作为办事机构，以后发展为一个处。随着人民防空建设任务的不断发展和技术要求的提高，又陆续在总参工程兵、通信、防化部各设立一个业务处，分别承担具体业务指导工作。同时，还在总参的三所院校和三个研究所（院）分别增设了人民防空教育和科研机构。各大军区和各省、自治区、直辖市以及重点人民防空城市都相继成立了人民防空领导小组，下设人民防空领导小组办公室。从此，国家和大军区人民防空工作以军队为主管理，省、自治区、直辖市，以及重点人民防空城市人民防空工作以地方人民政府为主管理，各级人民防空领导小组纳入人民政府序列，为委办级职能机构。1981年，中央决定全国各级人民防空领导小组改称为人民防空委员会。国家的人民防空领导机构称“中华人民共和国人民防空委员会”，受国务院、中央军委双重领导，其办事机构国家人民防空办公室仍设在总参作战部，负责承办人民防空委员会的日常工作。
计划经济时代的人民防空管理体制主要有三次大的变革：一是列入公安系统建制；二是大军区以上层级实际上由军方管理，省级以下层级由地方人民政府管理；三是1981年改称为人民防空委员会。在计划经济时代，尤其是在上个世纪七十年代，即毛主席说 “深挖洞，广积粮，不称霸”。使‘备战、备荒、为人民’的伟大战略方针更加具体化了。之后，人民防空事业得到了长足发展，尤其是人民防空工程数量突飞猛进。
1.1.2 计划经济向市场经济转轨时期的人民防空管理体制
现行人民防空管理体制的形成，是始于1986年提出的人防建设的市场化，真正确立是以1996年10月29日颁布的《中华人民共和国人民防空法》为标志的，实质上滞后于国家经济体制改革的推进将近8年。人民防空管理体制的深化改革是在2000年11月召开第四次全国人民防空工作会议之后。第三次人防工作会议是在1978年召开的，时隔22年后召开全国人民防空工作会议，其意义重大而深远。现阶段人民防空管理体制的改革进程可以划分为两个大的阶段。
第一阶段（1986年--1996年）[1]1986年12月，经国务院、中央军委批准，由国家城乡建设环保部和国家人民防空委员会联合召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会，这是建国以来第一次专门研究人防建设与城市建设相结合的工作座谈会。会上，时任国务院副总理的田纪云做了重要讲话，指出了新时期人防、城建工作的新路子，强调要更新观念，在指导思想和实际工作上来一个大的转变，要从临战状态转到长期准备、稳步发展的路子上来，要从只注重工程建设转到各项人防工作协调发展的基点上来，转到坚持平战结合，既强调战备效益，又强调社会效益和经济效益上来，要从人防部门单独组织建设转到与经济建设、城市建设结合进行，以提高城市的整体防卫能力。会议研究了新时期人防工程建设的方向和指导思想，进一步论证了人防建设与城市建设相结合的必然性和可能性及实施措施。1987年9月党的“十三大”提出“社会主义市场体系”概念和“国家调节市场，市场引导企业”模式。1994年11月，根据《国务院、中央军委关于成立国家国防动员委员会的通知》（国发[1994]63号）文件，中央决定撤消两个委员会（即中央军委人民武装委员会、国家人民防空委员会）和一个领导小组（即国务院、中央军委交通战备领导小组），成立以国务院总理为主任的国家国防动员委员会，负责领导国家人民防空办公室、人民武装动员办公室、国民经济动员办公室（新增设的、设在国家计委）和交通战备办公室这四个办事机构的工作，并在总参动员部增设一个秘书组，负责有关综合性事务。总之，这一阶段是现行人民防空管理体制形成的起始阶段，市场化改革已全面展开，市场力量迅速成长，但是，人防管理体制总体上仍处于计划性：如人防建设基本上由国家投资；人防设施管理全部由国家拨款。
第二阶段（1996至今）这是现行人民防空管理体制改革深化阶段。1992年邓小平南巡谈话发表，以及党的“十四大”确立了社会主义市场经济体制的改革目标。人防建设市场化进程也日新月异。尤其是在第四次全国人防工作会议之后，人防建设驶入了快车道。在第四次全国人防工作会议上，江泽民说，人民防空是国防的重要组成部分，是现代城市建设的重要内容，也是一项全民的社会公益事业。胡锦涛在会见第五次全国人民防空会议代表和国防动员领导干部集训班学员时强调，当前，我国已进入了全面建设小康社会的关键时期，国防建设也面临着繁重而又艰巨的任务。他希望国防动员战线和人防战线的同志们，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六届五中全会精神，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，正确认识和处理国防建设与经济建设的关系，按照平战结合、军民结合、寓军于民的方针，完善国防动员体制，加强国防动员和后备力量建设。要把人防建设纳入国防动员建设的总体部署，把人防建设与城市建设结合起来进行，增强城市防空作战能力。
2010年10月26日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在第六次全国人防会议上作了重要讲话。温家宝提出在当前形势下做好人民防空工作的四项要求：一是积极推进人民防空建设与经济建设融合发展。二是坚持人民防空建设与城市建设相结合。三是把人民防空作为应急管理的重要力量。四是切实履行政府对人民防空工作的领导责任。
经过20多年年的改革历程，人民防空建设市场化进程已经取得了举世瞩目的成就，防护规模明显扩大，市场调控效果初步显现。人民防空在组织指挥、物质保障、队伍建设等方面，形成了比较完善的体系；人民防空整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力和自我发展能力不断增强，特别是在防灾减灾抗灾，应对突发事件和紧急救援、保护人民生命财产安全等方面，发挥了重要作用，为我国经济社会发展和国防事业作出了重要贡献。总之，市场力量已经开始在人防建设的主要领域替代计划机制发挥配置资源的基础性作用，社会主义人防建设市场化体制的总体框架正在形成。但是，人防建设的市场化的进程并没有完成，离成熟的市场化体制目标还有较大的距离。
二创新人民防空管理体制建议
现行的人民防空管理组织（结构），既不是韦伯的官僚制型组织结构，即不具备：“专业化、等级制的指挥系统、根据法规运行、排除私人关系、考试和晋升、职务的构成、文书化管理和支付工资”[2]等官僚制的基本特征，又不是委员会制的组织结构，即不具备：“委员会的成员以同等的地位参与合议并做出决策的制度”[3]，更不象临时体制，因为临时体制是在组织运转上为提高效率和灵活性而提出的概念。
针对人民防空管理体制中存在的问题，即人民防空组织产生了有害冲突，这种有害冲突的根源在于组织结构不科学，因此，笔者提出如下建议：
2.1整合资源和职能，实现省级以下人防办垂直管理体制
2.1.1垂直管理体制
所谓垂直管理体制，是相对于双重管理（即属地管理或分级管理）而言的，是指在行政机关之间的纵向关系上，下级机关只接受上级机关直接领导，并由上级机关统筹管理“人事、财物、工作”，实行垂直管理的下级机关只接受所在地领导机关的指导和协调的行政管理体制。目前，我国垂直管理部门主要有两种：一是，中央垂直管理部门，如金融、海关、外汇管理部门等；二是省级政府垂直管理部门，如国土资源、地税、质量技术监督部门等。
2.1.2垂直管理体制基本特点、优点
一是，实行省级人防垂直管理体制，能够优化业务流程，可以提高行政执法的效率和规范度，可以使人防行政权权力行使相对独立。比如，对于人防部门来说，收缴人防结建费最大的阻力来自地方行政权力的干预。尽管法律禁止违法、违规减免人防结建费，但在实际操作中，几乎没有人防办不听从本地党委和政府个别
领导的行政干预，因为地方人防办的干部任免和财物等等，都是地方说了算。在这方面，每年流失的结建费比例很大。如果实行省以下垂直管理，地方行政干预的影响大大减弱。
二是，实行省级以下人防垂直管理体制，权力监督以省人防办垂直监督为主，从而排除了地方保护主义的干扰,。在垂直管理体制下，行政职能部门不再受地方党委、政府、人大等部门的直接管理制约，政府堂而皇之下达的减免结建费的红头文件“抄告单”再也难起作用！其行政运作基本脱离了同级政府的行政管理框架，而代之以严格的“上级管下级”模式。这使得垂直管理体制下的领导干部在权力行使方面，基本是处于一种自上而下的垂直线性监督体系之内。
三是，实行省级以下人防垂直管理体制，有利于加强人防干部队伍建设、规范人防机构设置、可以异地交流或在人防系统内提拔使用较多的干部，从而突破长期以来人防干部内部提拔少、交流少等干部长期得不到提拔任用的干部人事死水一潭的僵化局面瓶颈！同时可以堵住地方无序进人渠道,例如：我省某个市人防办下属单位人防通信站（现已移交地方并改名为“保障中心”）在前几年，由于地方政府的压力，未经省人防办同意，就擅自安排10余人进来，使得原本10人的通信站，迅速膨胀到21人！既超编、又无钱发工资、还影响整个系统的工作积极性，上级人防部门得之此情况后既愤怒又无可奈何，因为木已成舟！因为你把通信站已委托地方代管！
实行省级人防垂直管理体制，还可以使人防领导干部在不同的工作环境和岗位上得到更多锻炼，使发达地区人防办领导能够到欠发达地区人防办发挥其更大的解放思想之作用，又能使欠发达地区人防办干部到发达地区接受新思维、新经验，培养其广阔的管理视野和开拓精神，为欠发达地区输送更多的人防人才！
2.2当前我国实行省级以下人防办垂直管理的可行性
以江西省为例：
一，该省对省以下各市的人防财务管理，已自成系统，并有完整、成熟的管理体制
无论业务经费管理，还是结建费管理，该省都做得很科学、很严密。以结建费为例：全省已实行按各市收取的结建费总量和剃度，要求各市按所收取的结建费的比例，上缴一定百分比的结建费给省人防办，由省人防办在全省范围内根据人防工程建设的实际需要统一调配使用。这项制度，已使全省大部分地市和部分县级人防办的工程建设受益。但是，由于地方政府在土地等方面利益的强势驱动，这项政策已受到干扰。
再以该省人防业务经费管理为例，2009年以前，各地市的业务经费都是按照省人防的财务管理规定，据实按年度申报，省人防办审批即可。但近三年以来，有部分地方政府已把人防业务经费列入地方预算审核，这就使得人防业务经费的审批和使用面临双头管理的诸多问题了。
二，该省的人防工程建设，连年翻番，其主要原因，就是省人防办以“准军事化”为先导，给每个地市人防办下命令、下任务、下指标，使得江西省人防工程建设实现了质的飞跃。
三，2010年以前，对于个别地市的违规进人到代管单位如人防通信站的问题，该省人防办党组积极采取应对措施，并拿出实际行动，使得疯狂进人之风得到遏止。
在省人防办强有力的、积极作为下，该省各地市任命人防办班子成员，事先都到省人防办征求意见。
从该省各地市人防办现状来看，归属省人防办垂直管理已有明显优势和基础。
2.3改革人民防空的组织结构--实现人防管理体制融合民防管理体制“一体化”
如果省级以下人防垂直管理在全国实行比较困难，我认为可以借鉴国外民防经验，通过人防、民防的“一体化”，改革现行人民防空管理体制，用制度保证人民防空事业顺利发展。即通过明确国务院成立部级国家民防局，地方人民防空平时的工作管理体制以地方人民政府管理为主，涉及到战时任务（以法规形式成文规定）则以人民军队管理为主；减少人民防空管理层级，变交叉管理为责任分明、主次分明、组织机构扁平化的有效管理。
同时，合并在人防工作中容易产生冲突的部门，减少人民防空管理层级。从人民防空最高机构来看，建议把国家人民防空办公室从总参谋部的作战室中独立出来，把其职能统一归口国家民防局；撤销战区一级人民防空办公室，在法律上规定战区在战时有关人民防空工作的任务即可；取消省、市人防办对下级人防办的领导权（包括人事、财务管理、工程管理等权力），保留和其它省厅级机关相对应的管理权力。这种方法，可视之为完全地方化管理。
另外,使人防管理适应社会主义市场经济体制的要求，逐步变计划管理方式为服务型方式，走人防、民防“两防一体化”的发展道路。人防建设市场化实际上面临着双重转轨的任务：一方面是从落后的挖洞式建设和藏猫式管理方式向现代高技术建设和科学管理发展，即人防民防融合发展；另一方面是从传统的计划经济运作模式向市场经济运作模式的转轨，即走平战结合的模式。在人防面向市场化方面，特别是多渠道筹措人防建设资金，更适合我国现在处于初级阶段人口多、底子薄的基本国情。在确保国家安全的前提下，要允许一切投资者投资建设人防设施、设备，并明确这些人防设施、设备的在战时和平时的管理权限，最终实现人防设施、设备的战备效益、社会效益和经济效益这三大效益。
发达国家之所以民防事业发达，就是因为较早选择了民防体制适应市场机制的领导体制和管理体制，市场机制的优势在于，它以理性的经济人作为出发点，符合了个人自利的天性，具有内生的激励机制和持续发展的动力；以此确定的人防民防“一体化”的领导体制和管理体制，能够有效地配置社会资源，并通过“看不见的手”把个人利益“加总”为社会利益，实现民防作用的最大化；尤其是它能
够通过市场机制的自发作用，形成竞争机制，传递信息，从而节约工作成本费用，大大提高民防制度运行的效率。这既是现代经济学理论研究确定的结论，也是人类社会实践的文明成果。人防建设市场化改革道路的选择，不是个人主观意志的产物，而是历史发展的必然。
显然，人防建设市场化改革，不属于那种一般的市场改良或形式变革，它表面上解决的似乎只是一个管理和建设机制的问题，但实际上是从传统的计划管理和建设的模式向市场管理和建设的模式的转轨，从这一角度讲，人防建设市场化过程实质上是一种管理制度的变迁过程，是一场深刻的制度革命。
作者：九江市人防办副调研员袁祖欢
[1] 也有1986--1994年之说，可参阅吴政宏、王胜利主编的《高技术条件下人民防空》，军事科学出版社，第146页。
[2] 金东日编著《现代组织理论与管理》，天津:天津大学出版社,2003:P35--36
[3] 金东日编著《现代组织理论与管理》，天津:天津大学出版社,2003:P41
