诉访分离对法院工作的新挑战由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“诉访分离中遇到的问题”。
诉访分离对法院工作的新挑战 一信访的作用
信访功能扭曲异化、民众“信访不信法”、司法资源不堪重负——这是涉法涉诉信访工作长 期以来面临的困境。办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，标志着 信访改革迈出了重要一步。“如果放任涉法涉诉信访反复无常、没完没了，神圣的裁判文书就可能沦为风雨中飘摇、随时将要坠落的一片枯叶。” 《意见》明确，将实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。也就是说，群众若要反映涉法涉诉信访问题，主要对象应是政法机关，而非党政信访部门。也就是说，各级信访部门对到本部门上访的涉法涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的信访事项，转同级政法机关依法处理。要向有管辖权的政法单位反映问题，而不是多头访、越级访，到政法各单位多头上访、越级进京上访等，都无助于问题的解决。同时，当事人也要正确理解法律，不缠访闹访。要经过审查、甄别，符合法律规定的，才能进入复议、复核、再审程序处理。对于不符合法律规定的信访事项，或是正在法律程序办理中，当事人直接上访的，政法机关依法不予受理。反复缠访甚至违法闹访的，将受到依法处理
提出，按照刑诉法、民诉法和相关法律法规来修改完善涉法涉诉信访终结办法，对
涉法涉诉信访事项已经穷尽法律程序的，以依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内
反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已
经得到公正处理的，除有法律规定的情形外依法不再启动复查程序，各级有关部门不再统计、交
办、通报，而应将工作重点转为做好对信访人的解释和疏导。
当然，实施终结制度绝不是放任纵容司法机关草率应付涉法涉诉信访工作。《意见》提出要 严格责任追究，完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制。同时，终结制度的有效实施还有赖于制度创新，积极总结推广各地经验做法，这种努力的确是一大亮点，为妥善解决涉法涉诉信访案件奠定了一个机制性前提。最高人民法院也出台意见，明确界定了“诉”与“访”的概念。所谓“诉”，是指在法律程序之内促进问题解决。例如，通过法院一二审、再审程序、检察院提起抗诉等，执行阶段若有异议，可通过举行听证会等途径解决问题。所谓“访”，是法律程序走完了，由信访部门来处理问题。信访部门会对案情进行研判，包 括事实以及法律适用等。如果发现确有问题，相关部门会启动内部监督程序进行纠正。如果发现并无问题，将引导当事人依法理性接受裁判结果
近年来，随着经济社会的快速发展，利益格局发生深刻变革，贫富差距扩大、价值观念变化，一些长期积累的深层次矛盾和问题逐步显现，以涉法涉诉为重点的信访案件呈大幅上升之势。据统计，我国每年的信访总量中，涉法涉诉信访约占70%左右。[1]为推动信访案件的依法办理办结，全国政法工作会议把涉法涉诉信访工作改革作为2013年的工作重点，把涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理，引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善终结
运作与困境
数量激增之压。从全国来看，涉法涉诉
信访总量仍居高位，局部上升势头不减，越级访、集体访在一些地方仍很突出，涉及法院、公安法机关的信访占很大比例 [8]，同时，由征地拆迁补
偿、劳动争议、环境污染等引发的诉讼也成为涉法 涉诉信访问题的新热点。在涉法涉诉信访案件中，不服法院判决和判决后“执行难”引发上访占多 数，重信重访比例较大，越级访特别是进京访的数 量居高不下，集体上访增多，上访群体多元化。涉 法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来由政法 机关依法处理，将原本由各级信访部门解决的问题 统一交由已经重负的政法部门尤其是法院、公安处
理，政法各部门面对巨大压力。体制机制之压。涉法涉诉信访事项从普 通信访体制中分离出来由政法机关依法处理是解决 久访不结的有效途径。但在实践中，受体制机制的 影响，全面落实到位尚有距离。从交办程序来看，涉法涉诉信访往往是多头访和多级访，由于工作协 调机制和信息共享平台没有建立，造成多头交办、重复交办、重叠交办的情况时有发生。从终结程序 来看，政法各部门没有制定科学的涉法涉诉信访的 终结办法，终结审批条件设置仍然复杂、退出程序 繁琐，应该终结的涉法涉诉信访难以退出。从终结 途径来看，“花钱买平安”仍然是部分领导干部包 括政法机关的领导干部处理涉法涉诉信访的便捷途 径，这无疑助长了无理上访的歪风。从救助办法来 看，涉法涉诉信访救助资金保障不一致，政法各部 门争取使用难度大，且个案使用额度受限，不能据 实利用，使急需救助的信访问题不能得到及时妥善 处理。从稳控协调来看，涉法涉诉信访事项从普通 信访体制中分离出来由政法机关依法处理使信访人 的包案稳控责任也一并转移到了政法各部门，离开 当地党委政府或社区组织的支持，对信访人的稳控 难以落到实处。这些体制机制的不完善，使诉访分 离的推行面临较大的困难。近年来，司法不公 成了信访的焦点，“执行难”成为引发信访的重要 根源，调解活动违反当事人意愿、调解结果损害国 家利益、社会公共利益的现象催生了大量信访案 件，民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标 的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行 为导致的信访案件大幅上升。这些信访的诱因或直 接原因，需要从源头治理，需要检察监督。有学者 认为，民事诉讼法的修改，检察机关是最大赢家。这种权利的再分配，输赢也罢，检察机关没有选择 的余地。修改后的民事诉讼法实行后，检察院对民 事、行政、执行等监督职能的行使仍然是民行检察 部门，民行检察部门的人员素质没有变化、软件硬 件没有变化、监督手段没有变化，职责范围却发生 了很大的变化，权利的扩大远远超过了检察机关现 有的承载能力。修改后的民事诉讼法以及新一轮司 法改革对检察机关民行检察的社会认知度、队伍专 业化水平、执法能力与素质等提出了新的挑战，民 行检察的科学发展任重道远。
主体的广泛性。矛盾利益主体多、群体大。近
年来，因土地征用、城镇拆迁、企业改制、机构改革、环境保 护等引发的矛盾纠纷数量不断增加，这些问题涉及大多数 群众切身利益，主体多、群体大。
1． 2 诉求的多样性。矛盾纠纷问题多、处理难度大。主要表现在涉法涉诉信访案件上，这些案件多是历史问题 与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治利益诉求相互 交织，合理诉求与不合理诉求、合法与不合法方式相互交 织，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织，产生原因复杂，化解难度大。如，新县刘廷美上访案，该案 属历史老案，涉及 1975 年法律、政策，新县法院曾多次接 访信访人，查阅了案卷，并报市委政法委作案件评查。在 多次接访并和信访人见面时，坚持积极做好劝导工作，也 通过对照原始材料做说服信访人息诉的工作，也在积极寻 求妥当的法律途径和生活帮助等措施，已穷尽了各种工作 手段，但信访人仍不息诉罢访。
1． 3 问题的复杂性。社会矛盾不仅是单纯的法律问
题、民生问题，而且是重大的稳定问题、政治问题，直接关 系到一个地方乃至全国的稳定，如果得不到及时解决，就 会损害党群干群关系，影响党和政府威信，甚至可能会被 敌对势力利用，成为煽动“街头政治”的工具。
1． 4 解决的疑难性。信访动机复杂化，上访老户趋 利信访突出。信访人提出的要求过高，有的要求把有罪判 决改为无罪，有的要求改判其应当承担的民事责任为无责任，有的要求撤销行政机关合法的行政处罚，有的要求法
院强制执行根本无执行能力的人，有的要求对判决生效多 年的离婚案件进行再审，恢复其婚姻关系。
一是案多人少的矛盾，不可避免地影响了人民法院工 作的全面、可持续发展。在各种矛盾事物的运动中，人总 是处于第一位的、决定性的因素。近年来，与“诉讼爆炸” 的时代特征不相适应的是，法院一线干警数量严重不足。以信阳中院为例，全部在编人员 225 人，在审判一线的只 有91 人，占比为40%，一线审判人员年均结案在 200 件以 上。在基层法院，更是普遍缺书记员、法警，有的基层法庭 甚至只有一至二人，不要说组成合议庭了，就连基本的工 作都难以开展。虽然近几年也在通过公务员考试招录法 院工作人员，但招录数量太少，远远不能适应工作需要。二是行政职责淡化，导致司法与行政在社会矛盾化解 职能上出现倒挂。社会矛盾发端于社会管理，社会管理的 职责在于政府。因此，在理论上，社会矛盾主要应由政府 部门通过行政的手段和方式予以解决，但在社会现实中，因过分强调商业化、社会化，行政职责越来越淡化。主要 表现形式就是不作为，如地下钱庄、暴力拆迁等问题。在 这些问题上，如果政府能认真履行管理职责，它们就没有 抬头和发展的空间。人民法院作为矛盾纠纷的终局裁判 者，应该是穷尽所有纠纷解决手段的最后选择。按此模 式，真正能进入司法程序的纠纷，相对于行政方式解决的 纠纷，应该是少之又少。但恰恰相反，大量的社会矛盾发 生后，往往不经过行政方式的解决途径，而直接以案件的 形式涌入法院，形成职能倒挂。
三是能力不足的状况，决定了人民法院化解社会矛盾 的质量与水平不高。不可否认的是，由于法官培训制度执 行不力、主动学习意识不强、知识更新不快，有些法官在群 众工作能力、把握法律精髓能力、应对网络舆情能力等方 面还存在诸多不足，如群众语言不会说、群众意见不关心、调解工作不会做、司法运作不公开、案件处理不及时、息诉 说理不到位、执法行为不文明等，仍然存在孤立办案、就案 办案，不注重说理疏导、案结事了，往往按下葫芦浮起瓢，不能从根本上化解社会矛盾。
四是法律威信的缺失，导致社会矛盾信访化。受传统 观念影响，大部分群众“官”本位思想根深蒂固，“权大于 法”、“信上不信下”、“信访不信法”、“大闹大解决、小闹小 解决”等实用观念普遍流行。由此，一旦与人发生纠纷，不 论进入诉讼或没有进入诉讼，他们往往不愿意相信法律，而更愿意相信代表权力的领导。更为尴尬的是，一方当事 人看到对方给某领导信访了，也赶紧给该领导或更多更高 的领导信访，从而导致简单矛盾复杂化、信访化
方法：政法机关整合的层面。政法委应加强领导 和协调，政法各部门应完善多项工作机制，从制度 层面确保涉法涉诉信访案件得到有效的控制。一要 建立案件评查机制，落实检察机关评查政法各部门 案件的质量管理办法，抓质量、清源头，从源头上 预防和减少涉法涉诉信访案件的出现。二要建立信 访预警机制，政法各部门都要早发现、早报告、早 控制，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的 涉法涉诉信访信息进行收集整理，做到关口前移，争取在处理涉法涉诉信访案件时能够迅速反应、占 据主动。三要建立信访首办责任制，定部门、定责 任、定人员、定目标、定措施，专人全程负责一包 到底，逐件解决涉法涉诉信访案件。四要建立多元 调处机制，继续推行“一把手”接访、点名预约接 访、巡回下访、联合接访、定期回访等机制，化解 矛盾，定纷止争。五要建立缠访闹访处置机制，对 于重大、疑难案件特别是上访人无理取闹、缠访缠 诉的案件要邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依 靠社会力量和新闻舆论，做好化解矛盾纠纷工作。同时，对信访终结以后或以上访为名煽动闹事、谋
取不当利益等违法犯罪行为，要坚决予以打击。四）优化配置。面对涉法涉诉信访事项从普 通信访中分离出来由政法机关依法处理的改革形 势，面对诉访分离给政法机关带来的新的挑战，唯 有上级重视、地方支持、自身挖潜，才能破解政法 资源配置的难题。
1．向上开源。对于修改后的民事诉讼法实施
和涉法涉诉信访改革后的一次性投入部分，建议由 中央统一纳入规划，采取中央、省补助的方式予以 保障；对于政法机关经常性经费支出部分，建议加 大中央、省级政法转移支付力度，提高办案经费和 装备经费补助额度；建议实行政法经费全国统一标 准，人员经费由同级财政负担，公用经费和业务经 费由中央、省级和同级财政分区域按比例分类保障； 要形成政法保障经费与经济发展水平同步的科学合理 的增长机制，以适应政法工作发展的新要求。2．向内挖潜。如何在现有机构、人员不变的前提下应对修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉信 访改革？这是政法机关管理者首先应该探索的路 径。法院系统早分析、早应对，将立案部门进行了 拆分，专门设立了涉法涉诉信访的受理部门，并结 合诉访分离改革，成立了机构、充实了人员、明确 了职责、强化了考核，使涉法涉诉信访能在法院环 节渠道畅通、依法终结。检察系统为破解内设机构 林立、官多兵少、监督功能弱化、管理效率不高等 现实难题，以“两个适当分离”（即诉讼职能与诉 讼监督职能适当分离、案件办理职能与案件管理职 能适当分离）为主线，积极探索检察职权优化配置 规律。湖北检察系统选取30个基层检察院推行了内 部整合改革试点。以“五部制”（即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部、综合 管理部）为基础，优化职权配置；以强化诉讼监督 为核心，加强监督体系建设，提升诉讼监督效果； 以“主办检察官——副检察长——检察长”三级管 理模式为结构，全面提升管理效率；以内部监督制 约为重点，强化执法办案的专业、统一、归口管 理，加强过程控制；以专业化为方向，推进检察人 员分类管理，实行检察长领导下的主办检察官责任 制，起到了较好的“探路”作用。[12] 这些应对措施
和探索，值得政法其他部门学习和借鉴。3．向外寻援。应对修改后的民事诉讼法实施
和涉法涉诉信访改革，政法各部门要向当地党委汇 报，积极争取理解和支持，通过党委、政府和有关 部门进一步完善政法机关的保障机制，不断提高保
障水平，尽可能满足修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉信访改革后正常工作的所需资金。业务经费
标准也要随着修改后的民事诉讼法实施和涉法涉诉 信访改革后的业务量和业务成本适时进行调整。根 据实际工作需要，还要积极争取建立修改后的民事 诉讼法实施和涉法涉诉信访改革方面的专项经费保 障机制、救助经费预算机制，用最优的保障助推政 法工作向前发展。
健全审判管理机制，从源头上控制、减少涉诉信 访
3． 1． 1 通过审级的严格、程序的规范来实现信访人 对诉讼程序的认同。审判质量提升不仅要靠基层，更要靠 上级法院的监督。要减少省法院指定再审的案件数量，省 法院审查的申请再审案件一般应由省法院直接审理办结。同时，严格限制发还重审的次数，避免案件“翻烧饼”。虽 然在短期内可能带来较大的工作量，但是由于减少了案件 的反复，更重要的是，较高级别的裁判能够更容易让当事 人认同和理解，从而减少其不当怀疑，能够减少信访案件 发生的概率。还应争取改革诉讼程序，变目前的“两审终 审”加再审为“三审终审”加再审。按照黑格尔“正、反、合”辩证法过程，现行民诉法缺乏第三审程序，对于一审胜 诉(正)、二审败诉(反)的情况下，特别需要一个合的过 程，来消解对二审裁判正当性的质疑。将再审作为最高司 法机关提审的特别情况，从而改变目前这种动辄再审，停 止生效判决的做法，这种实际上的三审，因为其启动程序 的不是法定自动型，使人民群众反而生出暗箱操作的疑 虑，也助长了通过信访启动再审的欲望。
3． 1． 2 强化审判管理的规范性约束。重点对现有的 法官个人绩效考核真正发挥作用，启动有效的奖惩机制。要采取强有力的手段让贤者上、庸者学、不称职者下，使绩 效考评成为每个法官的指挥棒。同时，也要注意不因盲目 量化考评可能对真正管理制度的扭曲。全面实现审判管 理信息化和上下级法院审判信息数据联网，通过信息化和 互联互通彻底杜绝案件办理的程序出现问题。要重点加 强对案件质量的控制，要在规范法官自由裁量权上下功 夫，建立自由裁量权内部约束制约机制。
3． 1． 3 加强法院外部监督的规范化运行。在坚持做 好庭审直播、裁判文书上网、公众开放日等工作的同时，要 进一步规范立案信访大厅建设，公示一切可以公示的审判 信息，切实加强诉讼指导和诉讼风险提示工作，让当事人 理性接受举证不能或执行不能的诉讼后果。考虑建立更 为方便快捷的举报、投诉通道。仿照通讯企业设立统一投 诉电话，招聘客服人员统一接线记录，限期调查、回复，回 访满意情况等，使其成为一项日常工作。要进一步推行马 锡五审判方式，开展巡回审判，加大调解力度，将社会法庭 与人民调解、行政调解、仲裁等纠纷解决方式结合起来发 挥效果。全面加强诉讼指导和风险提示工作，增强当事人 的法治观念和对司法活动的认同。
3． 2 健全涉诉信访工作机制，创新社会管理模式，狠 抓信访案件化解
3． 2． 1 进一步完善涉诉信访信息收集、交流、反馈机 制，及时掌握涉诉上访动态。一是完善内部信息互通交流 机制。一方面，要进一步加强日常案件办理中的信访苗头 信息的反馈;另一方面，信访部门应统辖收集好信访信息，及时掌握日常信访情况并进行交办、督查，使处于萌芽阶 段的信访案件能够及时得到化解。二是完善外部信息通 报机制。各政法机关应当树立信访工作“一盘棋”的思 想，积极建立信访工作大格局，加强信息沟通和工作协调。信访部门对于接待的应由其他机关和部门主管的来信来 访问题，应及时向有关机关和部门移交和反馈，防止出现 漏管失控。
3． 2． 2 进一步完善信访案件流程管理机制。进一步
完善导访导诉、登记台账、分流交办、办理处理、甄别终结、督办反馈、考核问责、救济(助)稳控等信访案件流程管理 机制，将各环节职责落实到具体部门和具体人员，形成规 范有序的接访链条，做到接访、处访步步有人负责，来访案 件都有回音，使上访人反映的问题能够及时得到回应。信 阳中院出台的《信访接访制度》在这方面进行了有益探 索，能够有效地将信访当事人吸引在中院信访接访窗口，第一时间安排接访和解决，避免了各自为战的情况。同 时，最高法院出台的约期接谈制度应进一步深化，健全初 信初访首问负责制。按照分工和职责安排接访，实行“谁 接待、谁负责、谁处理”，并规定办理程序和期限，包案到 底。
3． 2． 3 进一步改善涉诉信访案件的审查、审理方式。规范审查听证程序，改变现在的申诉类信访案件行政化处 理模式，基层法院应以合议庭方式来审查信访案件，思考 对策。建立日常化的上下联动接访和联合组成巡回合议 庭的工作机制。上级法院及时到基层接访，开展就地办 案，就地解决上访案件。对于再审信访案件，逐步推行审 委会委员组成合议庭直接审理案件，改变过去审委会“垂 帘断案”的状况。把“信访联席会议”确定为经常性的工 作机制，建立完善由党委牵头，司法机关、政府职能部门共 同参与、职责明确、统一协调、统一处理的大信访格局。3． 2． 4 尽快制定《信访法》及《信访治安管理处罚条 例》。在实施和完善《信访条例》基础上，及时出台《信访 法》、《信访诉讼法》及《信访治安管理处罚法》，有效保护 信访人的合法权益，制裁不法信访人，同时，在更高级别设 立统筹全局的信访终结机制，确保信访终结制度的绝对终 结性。改变涉诉信访案件外部多元监督体制。长期的治 本之策是把信访工作集中到各级人民代表大会，通过人民 代表来监督一府两院的工作，合并散存在各职能部门的信 访资源，建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体 系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会 资源，克服目前信访中公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉 造成的巨大资源浪费和政治信任流失。
3． 2． 5 进一步落实好对信访当事人的各项救助措 施。将经济困难的信访当事人的救助纳入司法救助保障 基金，并保证其正常化运行。争取政府财政支持，吸收社 会部分捐赠，完善司法救助保障基金的资金来源，对经济 确实困难、信访事项难以依靠法院一家解决的信访当事人 给与适当的救助，帮助他们渡过暂时困难，避免信访升级。加大经费及人员的投入，为社会矛盾化解工作提供必要的 保障。人民调解员、人民陪审员及近两年出现的社会法 官，是社会矛盾化解工作的有生力量，但经费的缺乏大大 挫伤了他们参与社会矛盾化解工作的积极性，长此以往，这些力量可能会销声匿迹。同时，人民法院作为化解社会 矛盾的主角和主力，人员严重不足已是不争的现实。基于 上述两个方面的原因，只有各级领导高度重视，加大对社 会力量的经费保障和人民法院的人员编制力度和规模，才 能为社会矛盾化解工作提供源源不断的力量。
3． 3 推行决策风险评估机制，从源头上预防矛盾纠
纷。按照用领导方式转变推动发展方式转变的要求党委政府决策科学化、民主化、法制化水平，实行决策社会
稳定风险评估制度，对涉及“三农”、国企改革、征地拆迁、城市发展和管理、重点项目建设、社会保障、机构改革、环 境保护等事关群众切身利益的重大决策事项，进行事前的 社会稳定风险评估，广泛听取群众意见。坚持合法性、有 益性、群众支持的标准，确保决策为民。经评估可能对社 会稳定产生影响的决策不出台或暂缓出台，从而最大限度 地预防和减少因决策不当引发的矛盾纠纷，防患于未然。3． 4 加强基层民调组织建设，从矛盾源上培植化解 力量。人民调解委员会是离社会矛盾最近的组织，也是最 基层的社会矛盾调解组织，曾经为民间纠纷的调解发挥过 积极的作用。但在经济发展的大潮中，这种作用有所弱 化。在村一级的人民调解委员会，基本上只有一块牌子 了;在乡镇一级的人民调解委员会，往往只有一个司法所 长，而且司法所长多以代理案件为主，因为调解是出力不 讨好的活。因此，有时人民法院在案件送达和组织调解 时，想请基层组织予以配合，根本就找不到人。从另一个 侧面，基层民调组织的瘫痪和弱化，也是社会矛盾增多的 一个因素。因此，加强基层民调组织建设，把矛盾纠纷化 解在当地，化解在基层，不失为有效化解社会矛盾的重要 举措。
3． 5 将社会矛盾化解工作纳入政绩考核，增强基层 政府化解社会矛盾的主动性和自觉性。凡事欲则立，不欲 则废。如果把社会矛盾化解工作像计划生育、经济发展等 工作一样，纳入政府绩效考核，细化依法行政水平、民事纠 纷发案率及化解率、刑事案件发案率及破案率等考核指 标，严格考核标准和程序，就一定能最大限度地激发社会 活力，“党委领导、政府支持、社会协同、群众参与”的社会 矛盾化解局面就一定会形成，改革发展与社会稳定并驾齐 驱和谐共进的局面也一定会出现。
