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基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读
2009-12-14
摘 要：文章用新区域主义的发展理念和内涵来解读或考量我国的主体功能区规划，通过探讨新区域主义在区域发展、规划以及治理方面的主导思想，旨在给我国主体功能区规划的开展以及今后的治理提供相关的启示和建议。
关键词：新区域主义，主体功能区规划，政策启示
20世纪90年代以来，不断加深的全球化进程以及信息时代的来临、技术的创新，使得全球经济发展到了一个新的阶段，同时随之而来的是区域发展面临的一系列问题，如区域增长、城市化、可持续性等。以强调区域的整合功能、政府管制的灵活性和制度创新为主的新区域主义无疑成为解决这一系列问题的良方益药。经过近20多年的发展，新区域主义逐渐成为西方国家区域发展和规划的主流思想。
随着全球化和区域一体化发展的日趋深入，区域规划已步入了一个全面复兴的时代，并受到世界各国的普遍重视。在我国，区域矛盾的加剧使得传统体制下形成的区域规划理论难以解决当前区域发展所面临的一些重大问题。如何适应全球化、市场化，促进区域协调发展是新时期我国区域规划理论革新必须解决的关键问题（李广斌、王勇，2007）。为了解决我国区域发展中面临的一系列矛盾，我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，要推进形成主体功能区，即“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位，调整、完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”党的十七大报告中再一次强调要“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，推进区域协调发展”。这是构建我国区域协调发展的新思路，是在资源环境和可持续发展新背景下的区域发展新举措，必将开创出我国国土空间开发的新格局，对今后很长时期内我国国民经济的整体发展和布局以及构建全新的人地关系产生重大的影响（李剑阁等，2008）。
用目前西方区域和城市规划领域最主流的新区域主义的规划和管制理念来解读或考量我国当下全国性的主体功能区规划，尝试探讨主体功能区规划的理念内涵是否科学，规划的结果是否能在全球化的背景下增强我国区域的整体竞争力，达到公平、生态可持续、人地和谐的发展目标，将具有非常重要的意义。
一、新区域主义的理念
（一）新区域主义的产生
新区域主义是相对于区域主义而提出的，区域主义兴起于20世纪中叶。二战后，为了复兴传统区域的经济发展，促进产业的合理布局以及解决日益突出的各种社会问题，许多西方国家的各级政府都制定了大量的区域或城市规划。此时，西方国家在凯恩斯国家干预主义思想的影响下，普遍采取了由政府主导的，自上而下的区域规划和经济发展规划工作。如英国的“大伦敦规划”，法国的大巴黎地区规划以及日本的第三次全综规划都是这一时期规划的典型代表。区域规划受到了前所未有的重视，各个国家纷纷成立专门负责区域规划的部门，如英国成立了统筹区域发展与规划的区域经济规划委员会，反映了中央政府负责区域规划的各个部门的整体目标和愿望。但是，这种完全自上而下的区域规划和管理方式，忽视了各地方的自主发展需求，导致区域规划和管理体系的僵化，越来越不适应当时经济和社会发展的需要。随着20世纪70年代后期里根——撒切尔主义在西方社会的流行并逐渐占据主导地位，自上而下的区域规划和管理受到了严峻的挑战，取而代之的是完全的自由市场主义以及以其为主导的空间规划思潮，强调市场经济和自由竞争的作用，新自由主义开始占据英美等国的主流经济学地位，并成为主导性的社会价值观。无论是撒切尔主义，还是新自由主义，均反对国家干预经济，认为由国家来计划经济、调节分配，破坏了经济自由，扼杀了“经济人”的积极性，只有让市场自行其事才会产生最好的结果。在这种发展思想的影响下，西方各国进入了区域规划的停滞期。很多西方国家甚至解散了之前成立的区域规划协调组织或部门。然而，这种过分强调“看不见的手”对经济发展的指导导致了区域规划的破碎以及社会和区域发展的不公平。在重视政府作用的凯恩斯主义和信奉市场至上的自由主义双双受挫以后，西方国家开始寻求“第三条道路”。20世纪90年代以来，在经济全球化和区域一体化双重作用下，对新产业区和区域竞争力的关注，使得区域成为主流社会科学的中心议题。西方各国对区域研究的兴趣迅速提高，并将区域看作是协调当今资本主义社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要手段（Stoper M，1997；李广斌、王勇，2007）。同时，随着可持续发展的理念的提出、区域管治思想的兴起，以及后福特主义和弹性专业化等概念的提出，并围绕其进行的争论和各种有关产业区和新产业空间研究的出现，在西方地理学和区域研究领域，出现了新区域主义的理论构建运动（苗长虹，2005）。从区域的整体利益出发，强调区域全面、协调、可持续发展成为西方区域规划的主流思想。这种以生产技术和组织变化为基础，以提高区域在全球经济中的竞争力为目标而形成的区域发展理论、方法和政策导向，就是目前西方盛行的“新区域主义”（New Regionalism）（苗长虹等，2002）。
（二）新区域主义的主要理论导向
虽然新区域主义既不同于完全自上而下的国家干预过程，也不同于完全自下而上的市场调节过程，但新区域主义并不完全否认“凯恩斯主义”和“新自由主义”政策在区域发展中的适度作用，只是对这两类政策能否促进劣势区域自我持续发展而持强烈的怀疑态度（张孝德，2007）。新区域主义使得各个利益主体的权利在区域内得到充分、合理的体现和合法保障，从而强化区域的整体实力。虽然无论是新区域主义还是旧区域主义其目的都是从区域的角度推动经济和社会的发展，但是新区域主义更强调不同部门在横向协作中自发地、开放性地形成区域本身，而旧的区域主义更强调不同部门在纵向指令中直接干预形成区域（Amin A&Thrift N，1994）。
纵观国内外学者对新区域主义的研究（Amin A，1999；Wilfred J Ethier，2001；李广斌，王勇，2007；张京祥等，2008），大多数学者认为，新区域主义的区域发展理念主要包括新区域主义强调区域不可或缺的价值，并认为其应该成为现代经济政策关注的焦点；各种区域政策的关键在于增强“合作网络”和集体的认知、行动与反应能力，加强区域的社会包容性和认同感；区域政策的重点应该是积累“区域财富”，动员区域内部力量，培育区域的竞争优势；改进区域发展的经济、社会与制度基础，培育区域的持续发展能力；新区域主义区域规划所要实现的目标是空间效益集约、环境可持续发展、社会公正、社会和文化网络交流与平衡。简而言之，新区域主义的区域发展目标与和平、发展、生态可持续的当代全球命题密不可分（张孝德，2007）。
二、国内对主体功能区规划的研究
改革开放以来，我国区域经济发展取得了巨大成就，但也积累了一些矛盾和问题，最为突出的表现在空间开发失序，资源和要素空间配置效率低下，人与自然和谐共处的关系遭到破坏等。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了主体功能区战略。主体功能区规划的思想自提出以来，成为国内学者关注的焦点，研究成果逐渐增多，主要的研究内容体现在三个方面。其一，探讨主体功能区规划的理论和实践意义。如姜安印（2007）认为，主体功能区对区域发展实践的影响就是在空间结构极化的情况下重构区域协调发展的空间秩序。邓玲、杜黎明（2006）认为，主体功能区建设能够解决区域的不协调发展问题，并提出了区域协调发展的政策建议。冯德显等（2008）结合河南人地关系发展现状，以构建和谐的人地关系为目标，对河南省主体功能区划分的基本构思进行了研究。其二，对国外区域规划实践的研究与借鉴。袁朱（2007）通过研究美国、欧盟以及巴西的区域划分案例，提出了我国主题功能区划分与政策制定中应该注意的问题。其三，探讨主体功能区规划方法和指标。樊杰（2007）在分析地域功能基本属性的基础上，提出了区域发展的空间模型。朱传耿等（2007）在对地域主体功能区划的理论依据与原则等进行深入分析的基础上，提出通过生态敏感性等级分区与经济社会发展综合潜力等级分区的空间叠置与地域聚类分析，进行地域主体功能区划的理论方法。赵永江、董建国等（2007）在全国主体功能区指标体系确定的思路和15项指标的基础上，提出了河南省的主体功能区规划指标体系。
由于主体功能区规划提出的时间短，国内关于主体功能区的研究也处于探索和初步的实践阶段，研究的焦点大多放在了如何进行实践操作和指标的建立上。对于这一区域发展理念是否科学、是否合乎全球化影响下的区域发展潮流，新区域主义和主体功能区规划作为同一时代的不同意识形态下的产物，两者有什么必然的联系等涉及较少。因此，本文试图用目前西方区域和城市规划领域占主流的新区域主义思想去解读或考量主体功能区规划，探讨其理念的科学性、前沿性和实用性。
三、主体功能区规划的内涵及剖析
随着全球化和信息时代的到来，区域或空间规划也被赋予新的历史使命。即既要解决社会和环境方面的冲突和问题，也要实现协调经济发展和提高公民的社会福利。国家、地区的竞争力愈来愈有赖于区域的竞争力。区域规划作为促进区域竞争力提升的一种积极、重要的措施，也因而被赋予了新的职能。
主体功能区规划是指依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑生态环境功能和经济社会发展方向，将区域划分为不同的具有特定主体功能定位类型的空间单元的过程。其目的是根据区域的资源环境承载力、发展现状和发展潜力，结合社会需求，协调整体与局部、短期和长期的关系，确定该区域的功能和／顷序，为指明区域发展方向、政策落实和区域管治工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供保障，以实现区域可持续发展（朱传耿等，2008）。主体功能区规划是我国在应对经济全球化带来的区域发展问题的重要举措。受我国政治体制的影响，主体功能区规划是一次自上而下的区域发展战略宣言。主体功能区的内涵主要表现在：着眼于人与自然的协调发展；旨在促进形成理想的空间开发结构的重要途径和空间治理理念与模式；强调区域辅助功能服从区域主体功能；追求分工协作和整体区域功能最大化；具有相对稳定性和动态可调整性；多层级和层级交错并行（李剑阁等，2008）。
主体功能区划旨在把全国的土地进行功能性的划分，这在国际上尚无先例，功能区的划分必然是以某一或某几项功能为主，势必导致在主体功能区规划中存在目标单一之嫌。而新区域主义正是放弃了旧区域主义在区域规划中追求单
一、狭隘的经济、政治或军事目标的基础上，强调区域规划的内容和目标的多样性和综合性。此外，虽然主体功能区规划和新区域主义均注重区域的生态可持续性，但是新区域主义更强调区域的社会公正、公平、交流和平衡。例如，在我国全国性的主体功能区规划中，限制开发区今后的发展要求是“加强生态修复保护和扶贫开发，建设成为保障国家生态安全的重要区域”，这对于本来就经济发展落后、生产力水平低下的西部地区来说无疑是雪上加霜，而且对于上亿处于限制开发区的人口的安置或迁移问题并未给出明确的安排，缩小区域发展差距和平衡发展的目标仍然是困扰我国区域经济发展和社会和谐的主要问题。因此，在主体功能区规划和治理中，必须考虑新区域主义的发展理念，让我国的新一轮的区域规划和管制政策保持科学化、人本化的特点。
四、新区域主义对我国主体功能区规划及政策的启示
（一）区域发展目标的多元化
新区域主义放弃了以往的区域发展规划局限于单一的、狭隘的安全和经济发展目标，其关注的内容和目标更具综合性和多元化。空间效益集约、环境可持续发展、社会公正、社会和文化网络交流与平衡等都是新区域主义关心的问题。尽管我国的主体功能区规划更多的是从资源和环境的承载力、以及现有的开发密度出发，但是要避免规划目标的单一性，在确定某个区域主体功能的基础上，也要考虑区域的社会公平和文化的建设和交流。
（二）重视自下而上的、动员内生发展潜力的发展模式
新区域主义强调区域发展与规划中的社会多极化，强调自上而下与自下而上的结合互动，重视针对区域的、长期的和基于多元行动主体的、能够动员内生发展潜力的政策行动。由于受我国政治体制的影响，无论是全国性或地方性的规划，都属于政府自上而下的政策指引，这种规划指导思想非常有利于中央政府从全局考虑，从整体出发统筹我国的区域发展和解决区域问题，但是也容易造成地方政府在区域发展和规划上的主动性不够、积极性不高的问题。同时，区域的发展应该更多地依赖地方的内生发展潜力，挖掘本
地的发展潜力，发挥地方优势，增强区域竞争力。在主体功能区规划中，中央政府在做了宏观性的调整和安排后，应该多鼓励地方政府从当地实情出发，积极参与到区域的发展和规划当中。
（三）合作网络的治理模式
新区域主义政策的关键在于增强合作网络和集体的认知、行动与反应能力。合作网络治理模式是目前西方区域发展、规划和治理的主要模式。合作网络的治理理论认为，在许多社会领域存在着政府和市场的同时失败，只有将“第三只手”——民间社会组织引入公共管理领域，才是解决各种危机的根本出路（Neil Brenner，2002；王瑞华，2007）。因此，新区域主义的合作网络治理模式认为，随着治理主体的多元化，多元主体之间的权利依赖和合作关系在运行机制上必然最终形成一种自主自治的网络，各治理主体可以通过对话来增进理解、提高对集体的认知度，各自发挥自己的资源优势，从而实现区域发展、规划和治理的良好合作。例如，新区域主义认为，非政府组织（NGO）应该成为影响区域发展的重要力量，区域发展不应过于重视边界和政府的作用。在主体功能区规划以及管治中，必须注重合作网络的治理模式，必须抛弃以前区域的发展和管治之属于政府的事的思想，具体的公共事务必须向个人和其他组织开放，鼓励个人或非政府组织参与区域发展和治理，通过协商合作的方式来实现共同管理。
五、小结
全球化竞争下的我国的主体功能区规划应该是符合新时期区域规划和发展特点的科学发展规划。目前，有关主体功能区规划的理论基础、实施和治理模式都尚在探讨中，主体功能区规划也相继在各个省份展开，为了让我国新一轮的区域规划更具科学性、人本化和实用性，更合乎全球化背景下的区域发展潮流，在主体功能区规划和治理中，充分考虑西方新区域主义区域规划和发展的理念及思想精髓，无疑具有非常重要的意义。而我国的学者更应该把握目前的全球化背景下新一轮区域规划和发展的契机，构建具有中国特色的、适合我国国情的区域发展与规划理论。
作者：西安外国语大学旅游学院人文地理研究所 孙鹏华 东师范大学资源与环境科学学院城市与区域经济系 曾刚 来源：《改
革与战略》2009年第11期
责任编辑：叶凡
