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从志愿服务组织看香港NGO服务管理模式
王晔
[摘要]香港NGO的繁荣发展与其历史文化渊源及社会制度的特殊性密切相关，其深远的公益慈善理念、健全的法律体系、专业的服务社会模式、广泛参与的志愿服务方式、灵活的培育管理措施等均值得学习借鉴。从目前的培育管理制度看，香港NGO的发展也存在一定问题，比如社会福利服务项目缺乏长期规划和有效延续、NGO专业人才流动性较大、董事会选举存在“有限民主”、财政“整笔拨款资助计划”弊端显著等。因此，在学习借鉴共性原理的同时，更应该把握内地社会组织发展的特性，从自身实际出发分析和解决问题，扬长避短，探索一条更有针对性和实效性的本土社会组织培育发展路径。
[关键词] 香港；NGO；服务管理
香港具有历史悠久的公益慈善文化，在本土社会核心价值理念的薪火相传以及“小政府、大社会”管理体制的催生培育下，逐步形成了蓬勃的志愿服务生态。20世纪80年代以来，公益慈善及社会服务向专业化发展，大量非政府组织（NGO）应运而生，目前已成为提供社会福利服务的重要主体。据统计，全港超过90%的社会福利服务由NGO提供，每年服务人次超过9010万人，每年动员志愿者（义工）服务时数超过8700万小时，全职工作人员超过60300名（包括注册社工8996人）。从相关公益志愿组织考察实际看，香港NGO具有其独特的服务管理模式，对于内地社会组织培育管理工作也颇有启迪。
一、完善的法律框架及简单灵活的注册制度
香港从事社会福利服务的慈善服务团体主要包括三种类型：一是本地传统的慈善组织，如东华三院、保良局和街坊会等；二是教会及传教士支持的服务组织，如明爱和基督教家庭服务中心等；三是由专业人士（尤其是社会工作者）组成的服务特殊团体的组织，如服务青少年、家庭、残障人士、吸毒人员的协会等。从这些组织的登记形式看，香港NGO的认定主要侧重其服务性质而非登记模式，所有NGO均可以通过两种方式成立并取得法律地位：一种是按照“社团条例”在香港警务处登记注册为非营利社团（注册手续比较简单，成功率高达98.5%）；另一
种则是按照“公司条例”在香港公司注册处登记注册为有限责任公司。大多数NGO为避免承担无限责任，都会选择注册为有限公司，再向税务部门申请成为“慈善团体”，取得免税资格。税务部门则根据“税务条例”、“印花税条例”、“遗产税条例”和“商业登记条例”等法律法规对从事救助贫困、促进教育、推广宗教和其他有益于社会而具慈善性质的团体进行税务豁免资格的认定，被认定为“慈善团体”的组织将享受经营收入免税、专款捐赠扣税等相关税收优惠政策。
二、健全的政社合作机制与购买服务制度
（一）明确的政社分工
香港特区遵循“小政府、大社会”的管理体制与发展模式，政府与NGO分工明确。在社会服务提供方面，政府部门主要负责制定服务政策、拟定发展路向、提供资金支持、监察NGO服务表现、提供一小部分社会福利服务（如集中社会保障及紧急救济）等；而NGO作为90%以上社会福利服务的提供者，需按照既定政策向市民提供优质的社会福利服务、维持社区照顾等社会网络，并协助政府制定政策及策划服务、向政府反映服务需求及服务使用者的意见等。
（二）不断变革的资金扶持和购买服务制度
香港政府和志愿服务组织早在20世纪四五十年代就已建立伙伴关系。六七十年代，政府开始以“酌情津贴”的方式资助志愿机构，弥补机构资金来源的不足。80年代，政府财政资金充裕，对志愿服务组织实行实报实销的“标准成本资助制度”，也就是说，NGO的服务项目如要接受政府资助，其人员编制、工资薪水、单项服务投入都必须严格按照社会福利署的规范、标准来做，NGO专职社工的薪酬与社会福利署公务员编制的社工挂钩。
2000年后，随着香港社会服务的日益完善，财政支出压力加大，政府对NGO的资助模式也发生重大改革，开始实行“整笔拨款资助计划”，即政府向机构每年的拨款以员工的中位数计算，如有盈余，机构可以保留，但同时机构亦要负担可能出现的亏损，政府不作“包底”。政府所有新的服务都需以公开投标的方式决定服务提供者，每一项受资助的服务都需由社会福利署（拨款者）与NGO（服务承办者）签订“津贴及服务协议”，而政府对NGO的人员编制、薪酬水平不再作严格要求，只对其服务效果进行评估和考核。“整笔拨款资助计划”给予NGO更大的发展自由，有利于提升服务效率和灵活调配资金，也为NGO带来较大的筹
资压力。但从总体上看，政府资助始终是香港NGO生存发展的最重要资金来源。据统计，香港社会服务团体主要收入来源中来自社会福利署和其他政府部门的占47%；2011—2012年，政府对NGO的补助达90亿元；2012—2013年，政府对NGO合约服务的津贴达113.6亿元，占整体社会福利开支的26%。
（三）完善的评估监察制度
为确保公众获得优质的社会福利服务，加强福利服务的问责性，社会福利署和受资助机构从1999至2000年度起，分三年逐步推行服务表现监察制度：一是签订津贴及服务协议，列明双方责任、津贴基础、服务质量标准和成效标准等内容。二是制定基本服务规定和16项服务质素标准（SQS），列明服务机构应当具备的质素水平。每项服务质素标准均有一套“准则”及“评估指标”说明，服务机构可以根据要求，以合适的方法应用于个别服务类别或服务单位中，以符合所有服务质素标准的要求。三是开展服务表现评估，根据基本服务规定和服务质素标准，服务机构每年向社会福利署提交自我评估报告，社会福利署根据有关数据进行统计分析，并以定期检查、突击检查、面谈、实地探访、向服务使用者调查等形式，对服务机构进行评估探访或实地评估。
三、权责明晰的内部治理结构
NGO良好运作和规范发展的关键在于权责明晰、制衡有效的法人治理结构。由上述可见，社会福利署对志愿服务组织的管理主要体现在资金扶持、操守引导和分析评价等方面，较少直接干预其运作及服务的提供，因此，NGO的自律自治显得更加重要。从共性角度看，香港NGO的内部治理架构主要包括三个层面：
最高层为董事会（董事局或理事会），主要由会员于周年大会选举产生，董事会成员为非受薪、非执行的独立人士，多为专业人士、公众代表或其他服务代表（如律师、商界、学者、具备筹款技能人才等），旨在有效监察及督导机构运作。受薪的管理层可以列席会议，但通常没有投票权。董事会对NGO的日常运作的参与相对较少，对管理层赋予一定的自由度和独立性，其主要职能包括审批年度计划、制定长远目标及策略；审批财政预算、与管理层一同进行筹款；对管理层提出的建议作最后决定；招聘总干事或行政总裁等。
中间层为管理层，主要由总干事（行政总裁）领导的专职管理人员组成，其主要职责是编制年度工作目标、策略及报告；编制财政预算及报告、监察财政支出；草拟计划书、建议书；发展新服务、监督服务质素；招聘员工、督导员工表
现等。
基层为专职行政人员，包括专业社工和行政服务人员，主要职责是根据年度工作目标完成具体项目任务，组织义工或直接面向服务对象提供社会福利服务等。
从个性角度看，不同类型的NGO，其治理结构也有差异。如有些NGO根据需要设置了管理委员会，管委会由董事会、管理层、基层员工、志愿者、社区或受益人中的代表组成，职能与董事会有很大不同，主要是反映不同群体的利益诉求，起到沟通与桥梁作用。不少NGO还设有内部监管系统，如收支系统、人事管理系统、志愿者管理系统等，以管理机构的日常运作，并通过培训提升机构的管治水平。这种治理结构层次鲜明，分工有序，同时具有高度的灵活性，对于提高服务效率，加强内部制衡具有显著作用。
四、启示与思考
从学习考察情况看，香港NGO的繁荣发展与其历史文化渊源及社会制度的特殊性密切相关，与当地公益慈善和志愿服务价值理念的深入人心相辅相成，也是公民社会高度发展的产物与象征，其深远的公益慈善理念、健全的法律体系、专业的服务社会模式、广泛参与的志愿服务方式、灵活的培育管理措施等均值得我们学习借鉴。从目前的培育管理制度看，香港NGO的发展模式并非十全十美，也存在不少问题与桎梏，比如社会福利服务项目缺乏长期规划和有效延续、NGO专业人才流动性较大、董事会选举存在“有限民主”、财政“整笔拨款资助计划”弊端显著等，因此，在学习借鉴共性原理的同时，更应该把握内地社会组织发展的特性，从自身实际出发分析和解决问题，扬长避短，探索一条更有针对性和实效性的本土社会组织培育发展路径。
