资源枯竭型城市劳动力转移规律与就业问题研究报告由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“劳动力转移就业调研”。
资源枯竭型城市劳动力转移规律与就业问题研究报告
2008-07-29 12:10:11| 分类： 中国就业问题 | 标签： |字号大中小 订阅
一、问题提出
中国共有424座矿业城镇，总人口3.1亿人，比美国和加拿大的人口总合还要多。进入21世纪以来，中国资源枯竭型城市大量职工下岗失业及贫困问题越来越严重。全国2/3即400多座矿山进入中老年期，即将闭坑；1/4的资源型城市面临资源枯竭；300多万职工下岗失业，1000多万职工家属的生活受到影响。2002年，全国矿业城市登记失业率7.2%，比全国城市平均水平高3%；职工年平均工资7800元，比全国城市平均水平低1700元；矿工年收入水平从过去的各行业之首，倒退为各行业之末。
资源枯竭型城市的问题，已经成为影响整个国民经济持续健康发展和社会政治稳定的紧迫问题，引起了党中央和国务院高度关注。2001年12月国务院确定辽宁省阜新市为全国资源枯竭型城市经济转型试点，指出阜新经济转型解决就业问题是“重中之重”；2002年11月，党的十六大报告提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市和地区发展接续产业”；2003年10月，中共中央在下发的振兴东北等老工业基地的文件中，明确指出要“继续做好辽宁省阜新市经济转型试点工作，总结经验，加以推广”。2005-2006年，国务院又选择黑龙江省大庆市和伊春市、吉林省辽源市和白山市分别为油气城市、森工城市、煤炭城市和综合资源型城市经济转型试点。至此，全国5个资源型城市经济转型试点全部摆放在了东北。
资源枯竭型城市经济转型和劳动力转移是世界性难题，国内外已有的相关研究主要是城市功能转型和产业转型，对就业研究很少，对劳动力转移规律的研究没有。本项目系统研究资源枯竭型城市的就业问题，重点研究劳动力转移规律。
二、资源枯竭型城市劳动力转移研究的理论基础
在解决资源枯竭型城市经济发展和就业压力的问题时，唯一的产业模式并不能解决这两个领域的问题，可以重点发展两个有关联的产业，分别达到各自的目的。为了实现财富目标，宜选择第二产业中产业关联带动性强、能启动市场需求和促进第三产业发展的技术密集型制造业；但对极个别很落后的资源枯竭型城市，也不排除以劳动密集型制造业，甚至是农业为主要接续产业。为了实现就业目标，有良好工业基础的资源型城市可以在以第二产业为基础的前提下发展第三产业；对落后的资源型城市，最理想的是培育效益行业、劳动密集型制造业和企业资产规模小的行业这三类行业的“共轭”行业。
三、我国资源型城市就业问题的历史演变、现状分析及趋势预测 1.历史演变 我国资源型城市的历史发展，成为政府安置就业的一个巨大领域，但也存在一些深刻教训。如：城市中从事自然资源产业的职工比例过大，劳动力就业对自然资源产业依存度过高；城市在青年期、中年期没有为枯竭期预留积累，没有预留一笔劳动力转移基金；对矿工的技能培训尤其转岗技能培训抓得迟，力度小，资源枯竭后下岗失业矿工缺乏进入其他行业的技能。
2.现状分析
总体判断：我国资源型城市尤其资源枯竭型城市就业形势十分严峻，其中煤炭、冶金、森工型城市就业压力较大，油气型城市就业压力较小。
近几年我国有些资源型城市就业形势略有好转，如辽宁的阜新、盘锦，山东的枣庄，河南的平顶山；另一些资源型城市就业形势更加严峻，如辽宁的鞍山、抚顺、本溪，河南的焦作。
2003年，东北城镇登记失业人员135.4万人，占全国失业人员的19.5%。2006年，辽、吉、黑三省城镇登记失业率分别为5.0%、4.2%和4.4%（全国4.1%），与2003年相比，辽宁、吉林分别下降了1.5%和0.1%，低于全国平均下降0.2%的水平；黑龙江上升了0.2%。
根据国家人口计生委调研组2006年7月的一项抽样调查，目前辽宁省抚顺、本溪和阜新的实际失业率分别为31.12%、21.30%和24.68%，零就业家庭分别占城镇失业家庭的35.33%、37.04%和25.55%。
3.趋势预测
第一，就业形势逐渐趋于缓和，但劳动力总量过剩的矛盾将继续存在。第二，劳动力结构失衡的问题将继续存在。在一些人无业可就的同时，一些劳动岗位找不到合适人选。第三，正规就业机会将减少，非正规就业的比重将上升。第四，就业稳定性将下降。
四、国内资源型城市就业问题比较 1.不同发展阶段资源型城市就业状况比较
与幼年期与中年期资源型城市相比，资源枯竭期城市明显失业率高而劳动参与率低。
2.不同类型资源型城市就业问题比较
有依托和无依托矿业城市就业状况比较（“依托”指有无自然资源以外的其他支柱产业），无依托矿业城市面临更为严峻的就业问题。不同资源类型城市劳动力就业状况比较，煤炭、冶金、森工型城市就业压力大，2000年城市失业率分别为10．2%、9.50%和14.4%，油气型城市和其他资源类型城市的失业率分别7.9%和6.8%，非资源型城市为8.5%。
3.资源型城市就业困难程度比较
就业困难程度大的城市。根据2000年人口普查数据，全国城镇失业率超过20%的最严重城市有6个，分别是阜新、抚顺、本溪、辽源、鸡西和鹤岗市，全是资源型城市，其中4个进入了资源枯竭期；包头、乌海、双鸭山；大同、自贡、萍乡、淮南等矿业城市，城镇失业率在10-20%之间。
就业困难程度一般的城市。这类城市资源已处于衰退期，城市就业压力较大，如辽宁盘锦市。
就业困难程度较小的城市。这类城市有的矿产资源处于青年期，有的虽然处于衰退期，但接续产业已初具规模。如黑龙江省鸡西市总体煤炭资源并未枯竭，虽然有5个矿闭坑破产，但下岗失业的4万职工已转移到新矿一部分；有的矿区劳动力不足，还要到甘肃、辽宁等地招工。
4.资源型城市劳动力转移渠道比较
横向转移。这类城市矿产资源枯竭，大量劳动力被迫从原来的支柱产业退出，实行跨行业转移。如阜新、辽源、个旧、焦作、淮南市等。
纵向转移。这类城市处于矿产资源衰退期，但原支柱产业仍有一定发展空间。如伊春、本溪、铜川、大庆、个旧、淮南、禹州、双鸭山、招远和盘锦市等。
异地转移。包括整个城市迁移、成建制转移和有组织的大量劳务输出等。
五、国外资源枯竭型城市劳动力转移经验借鉴
1.国外资源枯竭型城市都存在过严重的失业问题
如：1996年德国全国失业率为10.3%，而鲁尔矿区高达15%-16%；20世纪70年代到80年代初,英国伯明翰失业率高达20%。
2.国外资源枯竭型城市劳动力转移的方向
向第一产业转移。这类城市矿区占地面积较大，劳动力向第一产业转移具有地理优势。如法国、罗马尼亚、俄罗斯等国，矿工转行从事树木种植、森林开发、木材加工、畜牧养殖、农牧产品加工等。
向第二产业转移。如法国洛林矿工转向汽车及其零部件制造业、电子信息业及建筑业等，德国鲁尔矿工转向集采矿、能源、化工、建筑、环保、商贸、不动产业于一体的多元领域，俄罗斯、英国资源枯竭型城市矿工转向食品、日用品等轻工业。向第三产业转移。充分利用矿区废弃土地，劳动力转向以平整土地为主的环保业、旅游业、房地产业。如法国、德国、比利时、日本、英国、罗马尼亚等国资源枯竭型城市都开发了这方面的产业。
3.国外资源枯竭型城市劳动力转移的主要措施
成立专门机构负责转型后职工的分流；政府对失业人员给予经济补偿；政府对下岗失业矿工再就业给予经济援助；鼓励年轻矿工自谋职业；鼓励年龄大的职工提前退休；实施下岗培训或免费进入培训中心；就业政策与产业政策相协调；劳动力同行业转移与跨行业转移相结合；采取积极灵活的就业措施；在环境治理中增加就业岗位；发展新兴产业拓宽就业渠道等。
六、资源枯竭型城市发展农业园区促进就业
20世纪80年代中期，阜新市就开始进行产业结构调整，选择纺织、电子、化工等产业接替煤炭产业。但由于工业基础薄弱，市场把握不准，都没见成效。国务院将阜新市确定为全国资源枯竭型城市经济转型试点后，阜新选择现代农业和农产品深加工业为主导接续产业。这一选择符合阜新市适宜发展农业的市情；并且搞农业和农产品深加工业所需投资少、风险小；对文化技能要求低，下岗失业矿工容易转行。
阜新市的做法对就业和社会稳定起到了“应急”的作用，做到了自然资源与人力资源的和谐统一。到2004年农业园区为下岗职工提供就业岗位10000个，已安置下下岗职工8789名。
七、资源枯竭型城市劳动力向现代农业转移规律 1.部分失业下岗矿工向现代农业转移是一条新规律
这条规律适用于具有以下情况的资源型城市和其他城市：第一，就业形势严峻，其他就业渠道远不能解决就业问题。第二，具有向现代农业转移的自然条件。第三，下岗失业矿工的自身条件适合向现代农业转移。第四，城市财力状况紧张，承担不了比较高的就业成本。第五，促进就业和加速城市化进程都需要发展现代农业。
2.运用向现代农业转移规律必须注意解决的问题
一是结合本地优势选择具体产业项目和劳动力转移渠道。河南省焦作市是煤炭资源枯竭型城市，也是我国三大宜农粮食高产区之一。该市大力发展农副产品加工业，实现了由“黑色印象”向“绿色主题”的转变。油城大庆市有良好的农业基础，立市战略应该以现代石油化工业为第一大主导产业，以现代化农业为第二大主导产业，相应的劳动力主要向这两大产业转移。二是以市场为取向选择现代农业和农产品深加工项目。三是必须以龙头企业牵动现代农业发展。龙头企业资金实力强，提供就业岗位多，能够带动农业园区可持续发展。四是建设农业园区要和建设小城镇结合起来。小城镇不仅对下岗失业矿工有吸引力，还能吸纳农业剩余劳动力，符合城市化方向。
应该重新认识现代农业的地位和作用，煤炭、石油、金属等矿产是不可再生资源，农业是可循环再生资源，现代农业应该成为城市经济转型和劳动力转移一个重点。
八、资源枯竭型城市劳动力向循环经济转移规律 1.发展循环经济促进就业规律的基本内容
第一，循环经济可以延长产业链，创造大量就业岗位。第二，循环经济可以发展劳动密集型产业，吸纳大量劳动力。第三，循环经济能够催生新兴产业，促进就业。第四，循环经济能够提高就业的稳定性。循环经济使就业重点从生产转向维护，这样的就业机会更稳定，因为不怎么依赖市场需求的变化；在就业空间上，循环经济是在居住地就业，减少了就业成本，提高就业稳定性。第五，循环经济能够使农村过剩劳动力就地转移。如发展以食用菌为纽带和以沼气为纽带的循环经济等。
2.资源型城市最具备条件发展循环经济促进就业
资源型城市尤其资源枯竭型城市最需要也最具备条件发展循环经济促进就业。资源型城市治理煤矸石、粉煤灰、冶炼炉渣、废弃土地、尾矿等，可以衍生新的产业，安置大量富余和失业矿工就业。
3.资源枯竭型城市发展循环经济促进就业的对策
在指导思想方面，要坚持经济效益、资源循环、环境保护和社会就业“四统一”的原则。在选择循环经济产业领域方面，要优先选择对就业促进作用大的领域，如资源综合利用业、土地资源复垦业、工农牧副养多元化产业和第三产业等。在选择循环经济技术政策方面，不同的技术进步对就业的“双刃剑”效应不同，资源枯竭型城市发展循环经济应该优先选择有利于增加就业的技术政策，在就业、节约资源和保护环境之间寻求平衡。在增加资金投入方面，国家和地方政府应该建立健全资源枯竭型城市生态与环境保护和资源补偿机制，加大对再生资源企业的扶持力度，在税收、信贷等方面给予倾斜。
九、资源枯竭型城市劳动力向旅游业和向外部转移规律 1.资源枯竭型城市劳动力向旅游业转移规律
旅游业是劳动密集和产业链较长的产业，就业门槛较低，对不同层次的劳动力都有需求，可以很快拉动就业。据分析，旅游部门每增加1人就业，社会就相应增加5人就业。资源型城市发展旅游业大有潜力，如煤矿关闭后可以搞工业旅游。江西德兴市把以铜文化为主体的工业旅游作为新产业，包括现代化大规模的生产作业场景和古老的炼铜文化交相辉映、世界级的露天铜矿矿山等。
2.资源枯竭型城市劳动力向外部转移规律
利用资源型企业的技术、资金、人才、管理等优势，到异地从事主导产业开发，是资源型城市劳动力转移的一条现实可选择的道路。黑龙江省森林工人面对林区可采伐资源不足的现状，走出国门与俄罗斯合作开发境外森林资源，仅大兴安岭林业集团公司就输出劳务上万人次。
十、资源枯竭型城市调整城市规划转移劳动力规律 1.调整城市规划促进就业规律的基本内容
通过城市扩张、城市搬迁、市政府搬迁业、建设新城区、调整城区的行政隶属关系、建设中央商务区、调整城市产业布局、发展都市农业、建设再就业特区、建设大片居民社区和发展小城镇。
2.对国内外关于城市规划与就业关系理论的评价
第一，国内外有少数人认识到城市规划应该“规划就业”，但只是零散的提法和观点，没有系统的研究。第二，国内外对于城市规划中的就业问题主要是案例研究，并且只是案例中的一个方面，基本上没有以就业为目的的系统研究，把城市规划促进就业作为规律研究的更没有。
3.我国资源枯竭型城市普遍需要调整城市规划
第一，矿区和城区布局不合理。城中有矿，城矿相连。辽宁省抚顺市煤矿资源枯竭，5座煤矿占据了市区面积的1/4，城区内留有亚洲最大的人工挖掘的大煤矿坑—长6.6公里，宽2.2公里，总面积10.87平方公里，垂直深度388米。陕西省铜川市是因煤而建的城市，市区地处峡谷，两面临山，最宽处1500米，最窄处350米，城市被河流、铁路、公路分割，建设用地不足，非重新规划发展新城区不可。
第二，城市产业布局不合理。在城市的不同区域缺少特定的产业集群，产业发展没有形成规模效应。要改变这种状况，必须调整城市规划，实现矿业城市的产业合理布局。
第三，城市环境污染严重，污染企业需要搬出城市中心区。贵州省万山特区过去汞储量和产量分别列亚洲之首和世界第三。随着汞资源逐渐枯竭，贵州汞矿即将闭坑。汞矿开采导致生态环境极度恶化，“三废”污染极端严重，全区56.45%的人口饮用被汞污染的水。
4.资源枯竭型城市调整城市规划促进就业的对策 我国绝大多数资源枯竭型城市还没有认识到城市规划能够直接促进就业，还没有将贯彻党中央关于城市规划要做到“就业多”的最新指示精神提到议事日程，今后应该提高思想认识。虽然北京、南京等极少数城市已经把党中央关于城市规划要促进就业的最新指示精神写入了城市规划的指导思想中，但还没有具体落实，今后应抓紧落实。应自觉地选择运用一种或几种调整城市规划的模式促进就业。
十一、.资源枯竭型城市就业项目和就业渠道选择 1.资源枯竭型城市可供选择的就业渠道
大致有10条：现代农业、旅游业、“再就业特区”和“接替产业开发区”、循环经济、劳务输出、民营经济、龙头企业、第三产业、周边探矿、异地搬迁。
2.用层次分析法与综合评价法相结合优选就业项目
对以上10条就业渠道，用层次分析法与综合评价法对其就业作用进行优选，优劣排序结果为：劳务输出、龙头企业、民营经济、旅游业、循环经济、服务业、再就业特区、现代农业、周边探矿、异地搬迁。
十二、构建资源枯竭城市就业援助机制
国家应出台特殊财政政策，支持资源枯竭城市的基础设施建设、环保项目建设、产业结构调整、煤炭塌陷地复垦等。
现在，急需建立资源枯竭城市就业援助基金，用于公益性岗位工资补贴、公益性岗位开发补贴、大龄下岗失业人员培训补贴、非正规就业劳动组织开业贷款担保资金、创业岗位补贴和奖励等。（作者：课题组）
