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关于改善我国政府的教育管理职能的方案
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摘要
从十一届三中全会以后，我国进行了五次以政府机构改革为主要内容的政治体制改革，这几次政府机构改革极大地促进了经济和社会的发展。教育行政体制改革也伴随着政府机构改革，不断深化、向前推进，但目前的政府教育管理体制仍存在许多亟待解决的问题，本文通过对我国目前运用用于教育法律、政策、经济、行政手段政策进行分析，发现存在的问题并提出解决方案。
关键词：政府教育职能 行政管理 改革 改善政府教育职能的内涵
政府管理教育的职能是指政府依法对社会教育事业进行管理时所承担的职责及具有的功能。政府管理教育、发展教育的职责和功能往往表述为政府的教育职责或教育责任，它体现在国家和地方各级政府对教育系统进行的计划、组织、协调、管理、控制等一系列活动中。
政府教育职责或教育责任的主要内容有：根据国家教育法律，制定教育行政性法规，推出教育行政政策，明确教育方针、教育体制等基本问题，为教育发展营造良好的社会环境；为教育出资，按照法定数额进行教育投入，改善办学条件和学习条件；通过教育行政部门对教育进行必要的管理，具体的做法是实施教育法令、制定教育规章、编制教育计划和教育发展（改革）规划、审核教育经费、任用教育行政人员、视导和检查所属单位的工作、协调教育与其他部门等方面的关系。
政府履行教育职责或教育责任的手段多种多样，需要综合运用法律、政策、经济、行政等手段。我国政府履行教育责任的主要手段
目前，我国政府管理教育的方式要从直接管理变为间接管理，从微观介入变为宏观调控，从经验管理变为科学管理。因此，教育管理手段应从单一的行政指令变为行政、法律、经济、等多种手段的结合。
2.1教育法律手段和教育政策手段
我国教育法制的建设从上个世纪八十年代起步，至今已颁布了一批重要的教育法律、法规。1978年以来，我国先后制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《教师资格条例》及《中华人民共和国高等教育法》等法律和10多项教育行政法规。此外，国家教育部在其职权范围内发布了200多项教育行政规章。这些法律、法规有利地促进了各地、各级、各类教育的发展。
同时，为了推进教育的良性发展、满足受教育主体的发展需要，从20世纪80年代开始，我国先后颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等。借助这些教育政策，国家正在逐步解决我国由教育大国发展为教育强国、巩固提高义务教育、实现各类教育协凋发展、建构终身教育体系和学习化社会、改善处境不利地区人群的教育环境和条件等问题。
教育法治包含诸多法的价值要素，如法律主权在民、法律面前人人平等、依法行政、程序正当等。这些都是教育法制的价值追求和当然目标。由于教育同社会各个方面联系比较复杂，在用法律手段等处理教育关系时，往往存在着执法主体不明、监督不力的现象，这就更需要教育法治的规范。2.2经济手段
《中华人民共和国教育法》规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。“国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例应随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“各级人民政府教育财政拨款增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。
目前，我国教育经费来源包括：国家财政性教育经费，社会团体和公民个人办学经费，社会捐赠、集资办学经费，学费、杂费以及其他教育经费。其中，国家财政性教育经费又包括：预算内教育经费，各级政府征收用于教育的经费，企业办学校教育经费，校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育经费，以及其他国家财政性教育经费。2.3行政手段
长期以来，我国教育行政管理体制的特点是中央高度集中，各级政府的教育管理权力和教育责任缺乏必要的法律划分，脱离了各地经济和社会发展不平衡的实际，束缚了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性。在教育行政权的行使上，主体分散，政出多门，教育行政部门以外的其他行政部门承担了大量的教育行政管理职能，教育行政部门难于做到统筹规
划和管理。1995年，《中华人民共和国教育法》对我国教育行政管理体制中的重大问题作了明确规定。
首先，我国教育行政管理体制实行“分级管理、分工负责”的原则。“分级管理”指不同层级的人民政府依法对教育负有不同的管理职能；“分工负责”指在同一级政府内，教育、计划、财政、人事等部门根据不同的职能分工，对教育事业发展有不同的管理责任。
其次，中央和地方在教育事业上的管理权限和责任有原则划分。我国中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。地方政府统一规划和管理中等及中等以下教育，承担组织各方面力量发展中等及中等以下教育的主要责任；中央主要进行宏观管理，如制定国家教育教学标准、审定通用教材、组织督导评估以及利用经济手段进行调控等。我国高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府统一规划和管理。地方各级政府统筹管理区域范围内的职业教育和成人教育。
最后，不同层级的教育行政部门各司其职。教育部是国务院教育行政部门，是中国教育事业的最高行政机构，负责贯彻国家的教育法律法规和政策，制定宏观教育政策，统一部署和指导教育体制改革，协调中央各部门有关教育的工作，统筹整个教育事业的发展。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，是区域内教育行政权的主体，享有“主管”教育事业的法律地位。其他教育行政部门根据同级政府的授权，在各自职责范围负责有关教育工作。如教育督导作为教育行政监督环节，通过履行监督、检查、评估、指导职能，督促各级政府依法履行教育责任、各类学校贯彻党的教育方针等。目前教育管理体制中存在的问题
3.1法制建设不健全
教教育行政部门的各种规章制度比较多，各个部门都会制定相关自己的规章制度和工作规范，但是缺少一个整体性的把握，并且落实情况不理想。有些制度并没有随着时代的发展进行删减或补充。
此外，教育行政部门出台的政策比较多，但是行之有效的良策并不多。对存在已久的问题只是头痛医头，脚痛医脚，而不是从根本上去寻找解决的办法。对于行政部门下发的一些红头文件经常带有“坚决杜绝”、“全面禁止”等字样，却没有真正的起到实际效果，风头一过，依然如此，或变换一个形式依然我行我素。3.2教育经费不足
我国是世界上人口第一大国，占世界人口总数的22%。据专家统计，我国目前有中小学生2亿多人，是世界上生源最多的国家，发展教育的任务十分艰巨。作为一个发展中国家，广大人民的教育需求与经济发展水平的矛盾比较突出。目前，我国教育资源相对不足，特别是广大农村、边远地区和山区严重不足，不能满足社会对教育的需求。中西部地区的许多中小学条件简陋、经费不足，只能维持最基本的教学活动，有的甚至因经费困窘而难以维系，许多适龄儿童无法享受良好的教育；教师的工资待遇、医疗保障等问题成为难点。
义务教育的责任主要在地方政府。教育经费投入的增加、办学条件的改善、教师结构的调整和工资待遇的提高等问题的解决，主要靠地方政府调整财政预算支出结构、提高教育支出比例等实现。
在经济欠发达地区，政府发展教育的任务很艰巨，即使一些发达地区，也存在教育投入相对不足、优质教育资源不能完全满足社会需求、城乡学校办学条件存在较大差异、教育优先发展的环境需要进一步优化等问题，这些问题都需要县级政府进一步履行教育职责，加大教育投入，扩大和优化教育资源，改善办学条件来解决。3.3行政管理问题 3.31行政管理体制僵化
虽然目前我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，但是由于长期的高度计划经济体制下使得我国教育行政管理呈现统制划一的特征，比如统一的行政管理模式，统一的教育政策和措施，统一的教育大纲、课程设置标准，统一的考试和评价，正是由于这样划一的僵化的官僚的行政管理造成政教不分、政事不分、教育机构臃肿等弊端。另外这样僵化的教育行政管理体制容易使下级管理部门或者学校层面深受权力的影响，使其或是依附于权力部门，或是屈服于行政压力而敢怒不敢言。3.32行政机构设置不合理及职能不清
在机构设置方面，存在机构庞杂和职能划分不清的状况。有的职能部门“名不符实”，或者不同部门职能方面有交叉，容易造成权力分配不当，责任不清的现象。目前教育行政机构的设置还不是很合理，而且各部门的权责和功能还不是十分相匹配，需要进一步的调整以实现功能和责任的一致性。3.33行政方式方法单一
行政机关的职能要靠一定的具体的活动、手段、程序等行政行为来实现。但目前教育行政机关的行政形式比较单一，主要表现在：首先，各级教育行政部门主要通过开会，制定公
文，检查评比等方式来进行管理活动，“文山会海”十分严重，另外所发的文件中具有强制性的规范性的文件比较少，更多的是关于指导、检查等内容。监督评价机构缺乏透明公正，各级行政部门更重视纵向即从上而下，忽视反方向从下而上以及横向的比较评价。另外督导部门是与教育行政机关评级的单位，但是由于其代管的性质，没有独立教育行政部门之外，使得她对本身机构的监督缺乏权威性和公正性，并且由于不能轻易向社会公布，缺乏来自社会的监督与评价。教育管理的改革改善方案
4.1加强教育法制及教育行政法的建设
教育法制是指整个教育法律、法规体系，它解决“有法可依”的问题。教育法治是指教育法制的执行，它解决“有法必依、执法必严、违法必究”的问题。我国仍存在单靠教育政策、甚至“人治”来管理教育的做法，一些教育法律、法规在实施方面仍存在许多问题，有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见。“法律的生命在于执行”，否则有法等于无法。因此，要实现从教育法制到教育法治的转变，使已有的教育法律、法规发挥应有的作用。
在现实的教育行政管理中，我国长期高度集中的计划经济体制形成我国的“全能政府”、“无限政府”管理模式，加之缺乏降低服务成本的激励机制，从而使得行政效率不高。公共选择理论提出矫正政府失效的基本方法是进行宪制改革，通过重新确立一套经济和政治活动的规则来对政府权力施加制度约束或宪法约束。以制度、法规规范教育行政机构设置并强化对教育行政机构的监督，保证教育行政机构运作的规范化和法制化。
此外依法治教和依法治校等方面的法律也有待于完善。删减已经不符合时代要求的，过时的条目，增加符合时代特色相关内容。在法律的制定和颁布后，都应该及时地有相应的实施细则来配套，来帮助人们更好地理解法律法规的内涵，对自己的行为予以规范。此外在法律语言表达上要精确，明确地告诉人们应该做什么，不应该做什么，违法后将有什么样的惩罚，这样人们自然会了然于心。避免出现“应当”、“适当”、“根据有关规定进行处罚”、以及“其他法律规定的责任”这类的字眼，这样容易引起歧义。4.2依法增加教育投入 4.21县域内教育规划
县域内义务教育的整体规划和发展，普、职、成教各块教育的发展及相互沟通，农科教结合的有关问题及思路等。尤其值得关注的是，据有关学者预计，在未来的20—30年内，我国人口有四分之一要进行迁移，形成象长江三角、珠江三角和环渤海经济区一样的经济发展区，这是一个大国的发展必然趋势，也是世界规律，象日本、美国等。从我国情况看，人口规模和人口迁移的高潮双重叠加，向东地区转移。江苏是我国人口集结区，应及早做好应对措施。外来人员子女入学问题应及早采取措施，完善办法，做好未来的发展规划。4.22依法增加教育投入
教育经费是教育事业又好又快发展的重要基础。县级政府依法多渠道筹措教育经费，规范教育收费行为，加强教育经费管理，用足、用好有限的教育经费，才能有效促进教育事业的健康发展。
县级政府依法增加投入的职责有：按照建立公共财政体制的要求，调整县级财政支出结构，将教育事业所需经费单独列项、纳入预算、优先安排，并依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受其监督和检查。将中小学教师工资全额纳入本级财政预算，按照省级人民政府核定的教职工编制和国家统一规定的工资标准，按时足额发放。建立和完善义务教育经费保障机制，义务教育经费全额纳入县本级财政预算，按照省级人民政府确定的定额标准，统筹安排生均公用经费并及时足额拨付，确保学校正常运转；建立义务教育学校预算管理制度；设立“中小学公用经费专户”；规范教育收费行为；教育的拨款高于财政经常收入的增长，生均预算内教育事业费逐年增长，不低于省或市规定的基准定额；按省规定足额征收“两附加一金”，并严格用于改善办学条件等；建立完善校舍定期勘察、鉴定工作制度，将维护、改造和建设农村中小学校舍纳入社会事业发展和基础设施建设规划，把所需经费纳入政府预算；建立有效的保障和监督机制。鼓励和引导社会各界和人民群众捐资助学。建立对贫困地区和贫困家庭子女义务教育帮扶制度。安排使用上级转移支付资金时，优先保证教育经费支出，确保上级拨付的专项教育资金按时足额拨付到位，严禁截留、挤占和挪用各种教育经费。4.3加强教育行政管理 4.31教育行政管理理念的转变
明确现代教育行政管理理念，要以促进人的全面发展，办人民满意的教育为指导思想，为全社会各阶层提供充分、优质、多样的教育服务，以培养社会需要的人才来促进社会政治、经济、文化等各方面的发展。
新共管管理理论把政府的服务对象界定为顾客，政府要下放权力让顾客自己有所选择。教育行政机构应以顾客（社会公众）为导向，不再是“自我服务”的机构，全面树立服务意识，增强对社会公众需要的响应力。
新公共管理理论主张将竞争机制引入共公教育服务领域，打破政府独家提供公共教育服务的垄断地位。在公共部门与私人部门、公共部门之间展开竞争，提高公共教育服务的效率和质量，缓解政府的压力，致使促进政府管理创新，提高管理效能的重要途径。并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制，确保对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地被完成。4.32政府职能的改变，机构的改革
当前，我国改革已进入攻坚阶段，而改革的关键是建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制，这就需要对政府管理模式进行改革和创新。首先要由管制型政府向服务型政府转变。这也是政府管理模式创新的根本所在。因为政府是第三产业部门，属于服务领域，因此，各级政府的首要职责就是提供服务。其次要由全能型政府向有限型政府转变。高度集权的政府管理形态容易导致政府职能庞杂、机构臃肿、成本高昂、效率低下，存在很多管理盲区，容易诱发行政权力腐败。而公共管理的内涵在于其高度的社会性和公共利益最大化，具体实现形式就是由政府的单一管理转向社会共同治理。第三，由权力型政府向责任型政府转变。高度集中的行政体制下，强调权力配置而忽视追究责任，重视权力行使而忽视承担责任。而且由于缺乏有效的监督制约机制，造成权力的滥用和行政资源的浪费。随着市场经济的发展和民主化进程的推进，各级政府必须建立责任制，使其各就其位,各负其责,各尽其职。大力推行政务公开，增强政府管理的透明度，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和普遍制约。最后，要由人治型政府向法治型政府转变，推进政府自身法治化的进程。正是政府这样的改革趋势为我国教育行政管理体制改革指明了方向。4.33加强对教育行政部门的监督
建立独立于行政机构之外的监督机构，切实有效的履行监督职责,完善公布和问责机制。大力推行政务公开，政务信息公开的内容主要包括教育行政机关的机构设置、机构运行、人员管理、职责权限，财政状况；行政法规、行政规章和规范性文件的制定或修订；行政决策、执行、监督的项目、程序、方法、结果等，及时地向社会进行公布，以落实公民权利，来反映民意、集中民智、凝聚民力，保证公民参与公共事务管理，推进社会主义民主政治建设，增加行政管理的透明度与民主性。并且要充分利用各种形式，例如通过政府网站、政务公开栏、定期发布政府公报、咨询服务电话或者新闻发布会等形式，扩大政务信息公开范围和受众群体。
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