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主动服务保增长
严格监管保红线
XX市国土资源局 2009年11月1日
近年来，我局坚持以党的十七大、十七届三中全会、十七届四中全会和全国国土资源厅局长会议精神为指导，以深入学习实践科学发展观活动为契机，以开展“双保行动”为重点，以构建保护资源、保障发展的新机制为主线，坚持以健全的机制保护资源，以积极的态度保障发展，以务实的举措改善民生，积极统筹保障发展与保护资源的关系，全面履行了国土资源管理和服务职能。特别是今年以来，我市按照联系点工作方案精神，进一步解放思想，改革创新，全市上下形成了“以科学发展为目标、以保护耕地为前提，以集约用地为核心、以依法管理为手段，以市场建设为抓手、以队伍建设为根本”的土地管理新思路，初步构建了一套科学发展新机制，实现了“保护”与“保障”的双赢。
我们的主要做法是：
一、以集约用地为核心，在“保增长促转型”上呈现新亮点
1、探索土地利用与经济发展协调推进的科学路径。XX过去是一个农业县，随着经济结构的转型和各项社会事业的发展，建设用地逐年增加，特别是进入21世纪以来，XX的发展呈现跨越式发展态势，土地供需矛盾越发增大。在这样的背景下，如何处理好“保障”与“保护”的关系，如何最大化地提升土地的利用效益，成为摆在我们面前的一道难题和迫切需要解决的一项课题。
2001年，我们正式提出节约集约用地的思路，并着手对全市工业企业用地状况进行调研。经过科学调研，局党组果断地认为：XX的发展已经走过了经济起飞的初级阶段，以更加科学和理性的思维主动调整发展思路、更加科学高效地配臵资源已经非常迫切。
2002年，我市在全国还没有统一的集约用地标准的前提下，推出一个以单位土地面积投资额（5432集约用地机制）为杠杆，控制企业用地规模，提高土地利用率的举措。
2003年，我们与江苏省社科院合作开展了《XX实现“两个率先”与土地保障战略》课题研究，通过对全市1800家企业调研，从提高土地利用率、促进经济社会协调发展的角度，提出了XX未来20年土地开发利用的基本思路、规划设想和政策建议。
2004年，在国土资源部、省国土资源厅和苏州市局的指导下，我们与江苏省社科院再一次合作开展了《XX市土地集约利用和可持续发展》课题研究，从优化产业结构、进一步整合产业的区域空间布局的角度，对XX市近10年来土地资源的开发利用状况，特别是不同阶段、不同产业的用地状况和产出效益进行综合评估，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，进一步理清了XX集约用地的思路、途径和方法，为实践工作提供了宝贵的理论依据。
国务院28号决定下发后，我们结合XX起步较早的实际情况，主动提高用地定额标准，从“5432”提高到“6543”，极大的提高了土地利用率。
随着2006年国务院31号文件、2008年3号文件的相继出台，XX市集约用地的探索和实践逐渐被肯定，我们的工作也有了强有力的政策法规依据，更坚定了我们走“集约用地、科学发展”之路的决心和信心。
今年，为贯彻落实国土资源部“双保行动”要求，市委、市政府结合XX实际，专门制定出台了《关于优化土地供给机制保障科学发展的意见》，意见明确将建立“拓展发展空间、保障发展用地、支持城市建设、优化用地配臵、高效用地倒逼、土地立体开发、土地再次利用、耕地资源保护、集体土地流转、现代农业用地”等富有XX特色、保障科学发展的十大土地供给新机制，确保“保增长、保红线”各项举措得到有效落实。
2、形成了一套集约用地的长效机制。
在实践中，我们坚持以科学理论为指导，大胆探索，勇于创新，初步形成了一套集约用地的长效机制。
一是以规划为龙头，抓土地资源整合。近几年来，我们进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，积极倡导“工业向园区集中、农民向城镇集中、农业向规模集中”的“三集中”思路，不断优化用地结构。积极整合土地资源，打破建制镇行政区域界限，将小而散的工业企业归并整合，使集聚效应达到最优，形成了“数镇一区”、“数镇一带”的发展新格局，从根本上改变了XX城市发展的模式，减少了基础配套设施建设用地，提高了土地利用率，促进了土地资源的合理配臵和高效利用。
二是以投资强度为手段，控制企业用地规模。2004年，我们为了更好的贯彻国务院28号文件精神，结合我市实际，积极提高投资强度定额标准，从原来的“5432”调整为“6543”。2008年，我市进一步提升投资强度控制标准，规定民资亩均不得低于400万元人民币，外资亩均不得低于55万美元。凡不符合上述用地定额标准的项目一律核减用地规模，有效地提高了土地的利用率。2008年全市外资工业项目的平均投资强度为58万美元/亩；内资工业项目的投资强度达到了430万元/亩。2009年1—9月份，全市外资亩均投资强度达到了66万美元/亩，内资投资强度达到了451万元/亩。
三是以政策扶持为导向，引导企业提高土地利用水平。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或缩地的形式提高集约用地水平。与此同时，企业对于土地的使用理念也发生了根本的转变，纷纷向上争取“空中优势”，很多厂房都在三层以上。像XX先创电子有限公司，厂房占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。
四是以原创型企业基地为载体，吸纳中小企业减少配套用地。从2004年开始，我市全面启动建设八个原创型企业基地。原创型企业基地吸收过去工业小区和创业“孵化器”的长处，建设标准厂房、提供公共配套设施和统一的管理和服务，推出规划一体化、工厂立体化、公共服务社会化的原创型经济发展新载体。原则上一个镇一个，用地规模控制在200亩左右，大部分建筑层高必须在3层以上，统一建设公共厂房、道路以及服务设施，减少分散建设所占用建设用地面积。鼓励原创型、成长型企业和外向配套型企业入驻，大力发展高技术含量、高附加值、高税收民企和研发、孵化中心。2003年初，明确对投资规模在500万美元以下的外资项目、2000万元人民币以下的民资项目，以进驻原创型企业基地为主，或租赁标准厂房取得生产经营场所，提高了集约用地的水平。
五是以建设现代化农村示范小区为契机，节约土地资源。随着工业化、城市化的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁。在实际操作中，我们把农民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，凡在城市化建设和工业项目建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，我们不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安臵办法。通过动迁安臵，一是改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；二是一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；三是通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安臵，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到62.5%以上。
六是鼓励开发利用地下空间，拓展发展空间。为进一步规范地下空间的开发利用开发利用，今年我局建议市政府出台《XX市地下空间开发利用及产权管理的意见》，《意见》对地下空间开发利用规划管理、供地方式、产权登记办法等方面都进行了规定。通过对地下空间开发的规范，将进一步提高投资者开发地下空间的积极性，提升我市节约集约用地水平。
二、以依法管理为手段，在“保红线促提升”上呈现新亮点
随着XX经济社会的快速发展，每年都需要一定量的土地资源作为支撑，但我们认为，经济越是发展，耕地和基本农田越要保护。正是基于这样的认识，我们通过落实共同责任，加强执法监察，逐步形成一套依法管地用地的长效机制，营造了依法用地的良好氛围。
一是从思想防范入手，建立长效的宣传教育机制。把全市市、镇、村级领导干部作为宣传教育重点。通过土地管理专题研讨会、基层土地法制学校，村干部土地法规培训班等，抓全市领导干部学法, 切实增强领导干部依法、合理、集约、科学用地意识。把用地单位和个人作为宣传教育重点。通过举办短期培训班，发送《XX国土资源信息》、定期走访慰问、现场办公、送法进企业等专题活动，有针对性地向用地单位进行普法教育，力争从意识上防范。
二是从三级网络入手，建立长效的动态巡查机制。为实现预警预报、预防在先的目的，我局建立健全了纵向到底、横向到边的“市、镇、村”三级土地监察网络。目前，全市共有土地监察网络人员629名，其中，市级网络人员89名，镇村两级网络人员540名。聘请市老领导、市人大、法院、检察院、公安局等相关部门的12位领导和专家担任特邀土地监察专员和行风监督员，更好地接受社会各界的监督。
三是从齐抓共管入手，建立长效的部门联动机制。从2004年开始，尝试与市公安局建立“110”土地联合执法机制，局土地监察大队与公安局“110”指挥中心实行联动，并配有“110”联动执法专车，快速制止各类破坏耕地、违法取土、卖土源现象，有效防止了土地违法行为的发生。
四是从苗头性问题入手，建立长效的跟踪管理机制。对于苗头性问题，讲清政策，坚持原则，争取主动，实行预警预报，对不同时期、不同区域的苗头性问题及早排查，并在动态巡查中有所侧重，跟踪管理，形成有效的快速反应体系，避免违法事实的形成。
五是从主动沟通入手，建立长效的政策通报机制。通过现场办公、走访、电子信息平台、局网站、《XX国土资源信息》、《XX土地监察动态》等渠道，大力宣传最新土地政策精神。建立定期通报制度，市局定期编发最新土地政策汇编，有的分局编写土地简报，报送有关领导和招商人员，经常向开发区管委会、镇政府通报各区(镇)用地情况，主动与各部门沟通。
六是从严肃执法入手，建立长效的违法案件查办机制。在各国土资源分局成立法制监察科，壮大基层监察队伍，在体制上保障了基层监察工作的开展，做到第一时间发现问题，第一时间查处问题。通过扩大制度覆盖面、扩大政策宣传面、扩大部门配合面，对发现的土地违法行为，坚持做到有案必查、查处必严、公开曝光，达到查处一件教育一片的目的。
七是从考核奖惩入手，建立长效的责任追究机制。按照权、责、利一致的原则，市政府每年都出台《关于加强全市国土资源管理考核工作的意见》，明确政府是资源保护的责任主体，将辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况列入各镇(区)主要领导工作业绩考核的重要内容。逐级签定责任书，建立政府协调各部门联动的耕地保护责任机制，使耕地保护成为全社会的共同责任。同时，把国土资源管理工作实绩与分局长（所长）任免、提拔挂钩，在实际管理工作中，认真落实问责制，严格执行国土分局长（所长）“一票否决制度”，即土地一级市场出现违法用地，特别是破坏基本农田，没有履行保护“生命线”职能的，分局长（所长）就地免职，这样从源头上预防了违法案件的发生。
八是从队伍建设入手，建立长效的学习培训机制。始终坚持把加强法律法规和综合知识的学习培训作为一项重要工作来抓，有效促进了干部职工依法行政水平的提高。
三、以致富农民为目标，在“保民生促和谐”上呈现新亮点
怎样才能使农民失地不失利、失地不失业？近几年来，XX市每年从财政上安排专项资金反哺农民，全面实施征地安臵补偿、农村基本养老保险、基本医疗保险、农村低保和物业保障等“五道保障线”，切实让每个老百姓都能过上老有所养、病有所医、贫有所济的生活。
第一道保障：征地安臵补偿。XX市严格按照国家和省政府标准，从高补偿农民。土地补偿费按每亩12600元一次性标准兑付。具体计算为：省政府把全省各县分类，我市列为一类地区，规定按前三年平均年产值每亩1800元的10倍标准结算补偿，即每亩18000元，其中70%直接补偿给失地农民（12600元）。30%补偿给村集体，用于全村农民的福利保障。安臵补助费按20000元/人的标准一次性记入被征地安臵农民的个人帐户，用于参加征地保养，由市社保局专户储存专款管理，至达到保养年龄后（男60、女50周岁）逐月发放养老金。
第二道保障：农村养老保险。为确保农民“老有所养“，我市坚持“无门槛、有补贴、广覆盖”的方针，从2003年1月建立全市农村基本养老保险制度。凡男满60周岁，女满55周岁的本市农民，实行无门槛（即不缴任何费）进入农保序列，每月可领取基础养老金100元，70周岁以上的为每月130元；2006年提高到130元、160元；2008年又分别提高到190元、220元，并把原来女的55周岁开始享受调整为50周岁，与城镇居民退休年龄实行并轨；2009年提高到：70周岁以下250元/月，70周岁以上280元/月。所有本市户口20周岁以上符合条件的农民都可参加保险，应保尽保。缴费实行市、镇两级财政分别补贴30%，个人承担40%。2009年缴费标准为每人每年1575元，其中个人负担630元，市、镇两级财政负担945元。
第三道保障：农村医疗保险。从2004年在全国率先推广农村居民基本医疗保险工作，等次标准为每人每年200元。参保的对象是全市未纳入城镇职工基本医疗保险范围的所有XX农村籍人员。经过两次调整后，2009年提高到320元，市镇两级财政、村集体组织和个人分别负担110元、110元、20元和80元。从2008年开始，对60周岁以上老年参保居民个人负担部分免缴费，由市镇两级财政各半分担。从今年10月份开始，XX13.5万未进入职工医保体系的城乡老年居民，按照自愿原则，只要补足城镇职工医保缴费年限（男25年，女20年），即可享受城镇职工医保待遇，报销比例从40%提高到80%，极大地推动了职工医保城乡一体化进程，全民医保的目标在我市已率先实现。
第四道保障：农民最低生活保障机制。自1998年全面建立城乡居民最低生活保障制度以来，已先后多次提高低保标准，2007年城镇低保标准为每人每月320元，农村为每人每月240元，在全省率先突破人均日均消费1美元的国际贫困线标准。从2008年1月1日起，XX市城乡居民最低生活保障标准提高到每人每月350元，统一城乡低保标准，统一城乡低保操作程序，统一城乡低保对象认定标准，统一城乡低保管理方式，实现低保的城乡一体化。2009年调整为410元/月。真正做到了让农民“贫有所济”。
第五道保障：发展物业经济致富农民。随着XX外向型经济的快速发展，外来务工人员大量涌入XX，“房东经济”比较火爆。为防止乱搭乱建现象的发生，XX坚持积极引导的方针，把广大农民增加资产性收入的迫切愿望引导到正确轨道。特别是鼓励失地农民离土不离乡，引导他们组建富民、社区股份、土地股份三大经济合作组织，进行资产性投资，获得资产性收益。政府通过统一规划，农民自愿出资入股，因地制宜地利用符合规划的存量集体建设用地统一建造打工楼、标准厂房，采取统一出租的形式，为老百姓搭建了一个物业平台，努力做到“家家有物业”。截止2009年上半年，我市累计共成立151家富民合作社，入社农户21345户。经批准使用的土地面积2584.333亩用于建设标准厂房、打工楼以及配套设施。其中，批准标准厂房面积1485.957亩，打工楼面积1024.997亩。已出租房屋面积87.3万平方米，年收益超过一个亿。
四、以市场建设为抓手，在“保市场促稳定”上呈现新亮点
早在1988年8月，经江苏省和苏州市人民政府批准，XX率先开展国有土地使用权有偿出让试点，1989年4月，成功地将XX经济技术开发区内的一公顷土地有偿出让给上海申大公司，开创了全国县级市工业用地有偿出让的先例；2000年，我市率先对经营性用地实行招标拍卖和挂牌出让方式供地；2005年4月，我市率先尝试工业用地挂牌出让，2007年全面推行工业用地招拍挂出让。回顾我市土地市场建设的历程，从无偿到有偿、从双轨变单轨，从协议出让到经营性用地招拍挂，从经营性用地招拍挂到工业用地挂牌出让，每一次跨越都是用地理念的一次升华。
一是控制土地供应总量，稳定市场。为有效规范和稳定土地市场，我市成立了土地储备与招标拍卖挂牌出让领导小组，由市长任组长，每年至少召开2次专题工作会议，在严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划的基础上，研究确定年度土地的供应总量、结构和进度，促进土地市场公开、安全、稳定运行。
二是制定全年供地计划，引导市场。信息公开是市场经济的必要条件。我们每年都预先制定并及时向社会发布全年房地产供地计划、已供应、正在开发、待开发等土地供应数量、结构和分布情况，以及地价动态变化情况等基本信息，引导市场需求。
三是全面实行两个分离，规范市场。每一宗土地的出让具体由国土管理部门负责实施，出让信息全部在国土资源局外网、《中国地产交易网》和《苏州日报》上发布，市纪检委、监察局负责监督，市公证处全程参与，做到了程序清楚、操作规范、监督到位，实行“阳光操作”。今年我局创新实行了土地交易“两个分离”： 一是土地交易业务“管办分离”制度，将管理土地交易业务的工作人员分离出接办竞买的报名业务，由原来的一处报名发展到多处报名，确保报名信息的分散，从而有效防止报名信息泄密以及竞买者相互串标等扰乱土地交易市场行为的发生；二是土地交易现场“功能分离”办法，将竞拍现场与等候现场进行分隔，营造优良的环境，确保竞拍现场公开、公正运行。
四是优先推出成熟地块，活跃市场。坚持净地出让，进一步促进土地市场的公开、公正、公平，优化了土地市场。
五是强化土地收购储备，调控市场。我市针对全市土地市场发展变化趋势和土地市场发展的需要，市政府于2001年5月成立了XX市土地储备中心，是市财政全额拨款的正科级事业单位。为保证土地储备工作的正确实施，市政府制定了《XX市土地储备实施办法》，明确市土地储备中心代表市政府持有国有土地或将需要盘活的存量土地视不同情况实行收购或预购后予以储备，并实施前期开发后列入政府供地计划推向市场。真正做到了“一个口子进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，促进土地市场的健康发展。
六是建立电子监察平台，监管市场。为健全土地市场动态监测制度，加强对土地出让合同的全程监管，2007年以来，市国土局和监察局合作开发了XX市土地交易业务系统。该系统将国有土地从出让到供地、在建情况跟踪、验收发证的各个环节按照国家、省、市、县的相关法律、法规、文件进行梳理，归纳出相应的监察点，在办理业务的过程中，监察局的电子监察系统可以实时监督办理的过程中是否存在违反规定的现象，实时提供红牌黄牌预警。同时在交易大厅安装了监控装臵，将每宗地的现场竞价活动情况实时传送到监察局大屏，对那些扰乱现场竞价活动的行为起到了震慑的作用。建立全程电子监察平台，既有利于廉政风险的预防和控制，又有利于提升土地市场的水平。
五、以队伍建设为根本，在“提素质促效率”上呈现新亮点
1、倡导“六个四”队伍建设理念。思想理念是行动的先导。今年，我们对全系统干部职工提出了“六个四”新理念，即日常工作要做到“四个零”：工作零差错、服务零距离、收费零增长、配合零障碍；窗口服务要做到“四个要”：态度要好、方式要活、效率要高、质量要优；队伍建设要做到“四个求”： 作风求实、业务求精、团队求和、落实求细；执法监察要做到“四个心”：了解情况耐心，解释政策热心，处理问题细心，群众满意放心；绩效考核要做到“四个不一样”：干与不干不一样，干多干少不一样，干好干坏不一样，群众认可不认可不一样；廉洁自律要做到“四个不”：眼不红、嘴不馋、手不伸、身不沾。通过从理念创新入手，全系统形成了良好争先进位机制，全面提升了干部职工的服务水平，有效推进了“管理型机关”向“服务型机关”的转变。
2、实行廉政风险防控标准化工程。勤政廉政是队伍素质的核心要求，我局对于廉政建设从未放松过。2006年以来，针对部分职工认为“反腐倡廉是领导干部的事，与我无关”的片面想法，局党组在全系统干部职工范围内率先开展查找工作岗位“廉政风险点”活动，人人参与、个个查找。在实践中，紧紧抓住”土地出让“这条主线，将用地预审、地籍管理、土地评估、竞价出让、土地供应、登记发证、日常人财物管理等纳入其中，作为本系统预防廉政风险的关键环节，作为本系统廉政建设的重要领域。2008年，建立健全了《XX市国土资源局廉政风险分析工作暂行办法》、《XX市国土资源局廉政风险信息平台实施意见》、《XX市国土资源局党员干部廉政档案管理暂行办法》、《XX市国土资源机关工作人员廉政风险诫勉教育、效能告诫实施办法》等一套廉政风险防控的制度，初步实现了廉政风险防控的标准化。该做法被XX市纪委广泛推广，我局被省廉政文化建设联席会议评为首批省级廉政文化创建活动示范点。
3、大力推进电子政务和信息化建设。实施和推行电子政务，是促进依法行政和实施政务公开的重要途径。近几年来，我局高度重视国土资源电子政务建设，通过加强组织领导，配备专业人员，加大资金技术投入等措施，有效将信息化应用于业务实践中。我局于1998年建立了窗口业务流转系统，1999年正式投入运行，所有业务和土地登记业务都在大厅统一受理，初步实现了电子政务要求的“统一接件、接办分离、限时办结、封闭运作”； 2001年编制了《XX市国土资源信息化规划与信息化建设总体方案》，当年与南大苏富特软件合作开发了“XX市国土资源业务管理系统”，从行政审批中心接件，到土地利用、规划耕保、土地交易、财务收费、地籍等各个环节的主要数据均已进入业务系统，各部门在办理业务过程中所生成的各类文件、统计报表等也均通过此系统制作完成，大大提高了各科室的工作效率。2002年建立了连接各乡镇分局的基础网络，2008年按较高的标准建立了国土资源数据、网络中心机房。目前，我局已建成连接所有分局的局域网，实现了广域网的连接，并按省厅要求实现了内、外网的物理隔离。2005年3月开通了省市国土资源信息网络主干网，按照省厅要求建成了视频会议系统，并成功召开了10余次视频会议，收到了良好的效果。基本已建成了一套互联互通、资源共享的网络体系。从2006年江苏省国土资源厅开展政务公开网站测评活动以来，连续三年被省厅评为优秀网站；在2008年的国土资源部政务公开检查中被评为“2008年度县级国土资源政务信息网上公开示范单位”。在信息技术的支撑下，今年我们对所有进驻行政服务中心的业务进行梳理，对34项审批事项实行提速，共计压缩102个工作日，压缩审批时限27.7%，大大提高了工作效率。
以上汇报，不当之处，请批评指正。
