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法律规范是航班延误治理最终轨道
——浅谈航班延误整治中的法治思维运用
民航广东监管局 王志忠
春秋时期的法家先驱管仲在《管子〃七臣七主》中说：‚法者所以兴功惧暴也，律者所以定分止争也，令者所以令人知事也。‛法律的界入，可以快速解决双方争议，减少社会成本，尤其是在航班延误治理中，法律的规范作用尤显重要。航班延误中，常出现两个问题，一方面是航空公司等、靠、拖，决策不及时，人为加重延误；另一方面是旅客不理解，纠纷冲突不断，讨说法要赔偿，演变为群体性事件。因此，发挥法律的定分止争作用，把航班延误整治纳入法治轨道，是航班治理的必经之路。本文力图运用法治的思维和方式，从四个方面提出解决航班延误难题的观点和建议。
第一方面，航班延误现状和问题分析
（一）航班延误的现状
准时快捷是顾客选择航空旅行的首要因素，但目前国内航班正常率、平均延误时间等指标都明显劣于国外航空发达国家，而旅客对待延误的态度常以占机、冲击机场等方式违法索要航班延误补偿，给民航行业形象带来严重负面后果。
以2008年白云机场春运14天大面积航班延误为例，期间发生旅客殴打工作人员、冲击停机坪、占机霸机等各类群体性事件600多起，运输生产近乎瘫痪，最后增派警察和武警300余名维持秩序。昆明、深圳、郑州、上海浦东机场等多地也爆发过恶性航延群体性事件。
在航班服务座谈的时候，经常可以听到如下问题：旅客太刁难，无法无天；机场的设施总是出问题，流程不合理；航空公司的人力不足，决策太慢；公安执法力度不够，秩序混乱。这些问题的存在不是一朝一夕的，新问题成了老问题，老问题成了老大难问题，成了行业之病。
（二）航班延误问题的分析
造成此种现象的原因有三方面：一是契约纠纷。由航班延误导致的群体性事件，表面上看是消费者维权过度造成的，但深层次的原因是契约纠纷，运输合同未能按约定履行导致旅客要说法；二是消费者知情权未能得到保证。航班延误旅客最关心的是预期时间，虽然受很多客观因素影响难以预计，但因为内部传递不畅、决策不及时造成消息混乱，旅客上了飞机又下来反复折腾的情况时有发生；三是群体性事件处理工作较为被动。航班延误发生了，初期是解决问题的最好时机，但此时服务跟不上、补偿不明确，等旅客已经闹的不可收拾了，被迫赔偿，花钱了事。
第二方面，行业协调发展是航班延误治理的环境基础 航空服务的提升是一个整体行为，要促进行业协调发展，需要建立三个核心，为航班延误治理奠定良好环境基础。
一是航空承运人以消费者为服务核心，提供符合顾客需求的航空服务。以消费者为服务核心，需要做好最后一厘米的服务，从旅客购票、乘机、到达等各个阶段，以需求为导向，制订相应的服务细则，提供品质稳定的可持续服务。
二是各驻场单位以航空承运人为保障核心，提供良好的运行环境。以航空承运人为保障核心，需要我们各个驻场单位（包括机场、空管、油料以及政府服务部门）在保障过程中，能够为承运人的顺畅运行提供最大限度的支持；在人力、物力的投入上能够与航空发展需要相匹配，减少短板造成的牵制，由服务所产生的经济收益才能更好为各个参与方所分享。
三是行业管理部门以公共利益最大化为监管核心，努力实现企业利益和消费者利益的平衡发展。《易经》说‚义者，利之和也。‛简单理解就是监管者要制订多方得利的市场规则，才能持久发展。如果缺乏核心定位，所表现出的必然是各走各的路，一般状况还能勉强应付，应急处臵时可能就力不从心了。延误中所发生的问题，暴露出的是各自为政，自行其事的小团体的傲慢，最终让顾客来承担。
第三方面，制度设计是航班延误治理的智慧支持 要从根本上解决航班不正常所带来的一系列服务难题，行业主管理部门要做好自我变革的准备，需要更大的勇气和智慧做好制度设计。
（一）借助市场的力量，把航班延误交给市场来解决。有两个常见现象：一是航空公司不顾及保障能力，为了资源拼尽全力抢航权抢时刻，人为出现计划性延误和时刻虚占；二是机场地面服务收费价格过低，致使机场无力进行设备人员投入，只能通过减员来减亏，导致效率低下。原因在于目前民航局在航班管理和地面代理收费上，仍采取行政管制模式，导致市场配臵错位。机场长期大面积亏损，亏损面达75%；机场也无法通过价格杠杆调节合理使用航班时刻，造成资源配臵不合理，成为航班正常保障流程链上的短板。
李克强总理曾讲‚把错装在政府身上的手换成市场的手‛。建议：一是改革现有航班管理制度，把航班分配交由机场和航空公司按市场规则来完成，民航局重点在航权管理、机场容量上做宏观监管。对于机场放行正常率低于某一指标的机场降低容量，反之则增加容量，对于航班正常率低的航班进行削减，迫使机场提高地面保障能力，航空公司提高航班正常率，机场和航空公司会在发展压力下密切合作，共商对策；二是把地面服务收费市场化，前期可采用区间浮动价格模式，给机场更大自主权，利于削峰填谷，合理配臵资源，直到条件成熟时放开价格管制，也为下一步地面代理开放做好准备。通过以上手段，可大大减轻政府工作压力，同时激发市场自主活力，航班保障能力可在短期内得到提高，正常率也会随之提升。
（二）要提升航班保障容量，空管是工作重点。航班治理的目的不止是让正点率数字变得好看，重点是提升航班保障容量，为民航未来发展腾出空间。在这点上，全面提升空管保障能力，减少流控造成的航班延误是个必要的议题。流量控制原因占了近30%，成为航延第二大原因，而这个数字被掩盖在航空公司和机场的正常率当中。民航局应加大对空管的监管工作，通过改革统计办法建立‚公司航班正常率‛、‚机场保障正常率‛、‚空管放行正常率‛三大排名让空管、公司、机场保障效率阳光化。只有空管通过增加以及合理使用空域，通过技术提升和提高人员素质等手段，才能有效减少流量控制导致的延误，与航空公司、机场构成一个稳定的金三角。
（三）要弥补政府缺位，民航局的监管责任重大。在航班延误保障工作中，无法规可依、无制度可用一直是服务双方争议不断的症结，至今为止，航空承运人要不要为延误给予旅客必要赔偿或补偿没有定论，完全是一场民间角力，谁也不清楚边界在哪里。政府作为监管者，制订游戏规则至关重要，在航班正常管理上要及时出台法律规章，而不是短期低效的规范性文件。规章既要维护消费者合理诉求，也要维护行业可持续发展，两者兼顾，实现社会效益最大化；在监管方法上，要注重规章监管与重要指标监管相结合，对于航班保障的低等级指标不能过多干预，应放在三大正常率、机场容量等重要指标上。同时，仍应不遗余力的协调其它相关关系，在空域开放、治安维护、地方支持等方面积极推进，不能有一时懈怠。
第四方面，法律规范是航班延误治理的最终轨道 航空公司为旅客提供运输服务，航空公司和旅客之间在本质上是合同关系。双方的合同关系的主要依据是《民法通则》、《合同法》。除此之外，由于民航运输的行业特殊性，这种合同关系还要遵守《民用航空法》和其他民航法规。例如《合同法》第107条规定，‚当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。‛ 在航班延误治理中，法律的规范作用重点在运输合同产生纠纷时的纠纷处理、责任补偿上。
（一）关于航班延误补偿的法律规制现状
一是国际公约和我国法律在航班延误补偿问题上的态度。1999年《蒙特利尔公约》第19条规定：‚旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失，承运人应当承担责任。但是，承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人不对因延误引起的损失承担责任。‛我国《民用航空法》第126条也有同样规定。
二是航空公司的运输条件所反映的航空承运人在航班延误补偿问题上的态度。例如，美国航空公司制订的适用于美国国内的《运输条件》中‚延误，取消和变更‛一节中规定航空公司对航班延误或取消不承担特别的赔偿，只在可能的范围内提供合理的过夜食宿。在航班延误责任的问题上，中国各大航空公司的运输条件也极力回避延误补偿。
三是关于航班延误补偿的法律规制现状。由于航空公司的强烈反对，多数国家的政府并未制订具体的补偿办法将公约及各自法令中的补偿责任落实到实处。中国民航局虽然出台过指导意见，但是该意见也因缺乏执行力而饱受批评。在延误责任的落实缺少具体的实施规则的情况下，旅客在发生延误后往往面临航空公司对延误责任的敷衍塞责或踢皮球。诉诸法律则面临举证难、诉讼成本过大和不经济等障碍。在这种困局下，旅客频频以违法维权的方式实现合同的另一种平衡。
（二）关于航班延误补偿的法律规制的构想
为了解决旅客的维权问题和尽可能减少群体性事件，就必须从规则上构建解决航班延误责任的制度，寻找航空公司与旅客关系的平衡点：即‚明确而且公平的权利和义务‛，才能理顺双方在航班延误时的紧张关系。无论是从公约和法律的规定、旅客的期望、还是督促航空公司自身的角度，明确航班延误补偿都是一个不可回避的法律责任。具体在航班延误的问题上，航班延误的认定、延误补偿的条件、延误补偿的标准这三个问题需要明确而且公平的规则。一是关于延误的认定问题。对于旅客而言，客票上的航班时刻是有约束力的合同条款，旅客必须按照这个时刻登机，否则就会丧失合同的履行利益。航班时刻既然约束旅客，自然也应约束承运人，作为延误认定参照的预定时间节点应以客票上的班期时刻为准。法国航空公司《一般运输条款》中的条款11规定，‚…在机票上打印的航班时间属运输合约的组成部分，但有可能因航空公司控制范围以外的理由而有所更改。‛然而，中国航空公司现在的运输条件基本上都只强调自己有权单方变更客票上列明的航班时刻，否认航空公司自身对航班时刻的保证责任。
二是关于延误补偿的条件问题。公约和法律对航空公司的延误责任采取的是过错推定原则，即除非航空公司证明自己没过错，否则应承担相应的责任。
除了因航班延误而引起直接损失之外，旅客延误损失的发生还可能是因为知情权和选择权未得到保障。例如，航班因天气原因无法起飞，旅客如果尽早得知，就可以及时更改行程。2011年中国消费者协会的问卷调查显示，‚当遇到航班延误时，44.7%的消费者最希望得到的服务是‘尽早告知延误时间和原因，以便及时调整出行计划’，34.9%的消费者希望‘协助改乘其他航班，以便尽快到达目的地’，因此，得到及时告知、协助改乘是航班延误时消费者最大的需求，保障旅客的知情权也是航空公司法律规定的义务。如果航空公司未能尽到其保障旅客的知情权和选择权的义务，则理应承担起相应的补偿责任。
三是延误补偿的标准问题。公约和民航法律法规对具体的补偿标准没有规定，根据合同法，延误损失的计算应以可预期的损失为标准。旅客因延误而可能导致的预期损失主要是餐食、住宿和地面交通费用，航空公司可以在运输条件中写明自身的补偿标准。由于这涉及到航空公司作为承运人的责任问题，作为单方制定运输条件和格式合同条款的一方，航空公司需要遵守合同法对格式合同条款的特殊规定。合同法第39条规定，‚采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。‛这意味着，航空公司如果希望在诉讼程序中限制延误的补偿金额，它就应该在旅客运输合同中提请旅客注意这些条款。最佳的办法就是在客票上载明或者在电子客票的订票过程中由旅客确认同意。延误补偿规则的清晰告知，既有助于航空公司在诉讼中争取主动，也有助于减少旅客维权时的争议。
航班延误是世界民航业共同面对的难题，每个国家或多或少都存在航班延误，但中国民航延误的特点是，延误频次高，时间久，纠纷多，矛盾激烈，已经成为行业性的公共问题，单纯依靠航空公司自身难以真正解决航班延误纠纷，因此必须运用法治思维和法治方式进行机制的创新，把航班延误治理纳入法治化的轨道，从而更好地解决行业发展难题。
