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宋才发：论民族自治地方农地保护中的新农村建设
论民族自治地方农地保护中的新农村建设
宋才发
（中央民族大学 法学院，北京 100081）
摘要
土地资源关系到国家粮食安全和农业可持续发展。城市化是新农村建设快速发展的助推器，推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径，新农村建设应当以保护耕地为土地政策的首选目标。新农村建设拒绝“盘景式”、“景观秀”和“豆腐渣”工程，民族自治地方新农村建设必须坚持节约集约用地原则，必须坚持把改善民生作为重点，必须坚持发挥亿万农民的主体作用。
关键词
新农村建设；保护耕地；改善民生
确保18亿亩耕地红线不动摇是党中央、国务院在全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后做出的重大科学决策。我国民族自治地方土地总面积为6133277平方公里，占全国960万平方公里的63.89%；民族自治地方现有耕地面积1967.7万公顷，占全国耕地总面积的15.13%；草原面积为30027万公顷，占全国草原总面积的75.07%；可利用草原面积为21700万公顷，占全国可利用草原总面积的69.26%；牧区、半农半牧区草原面积为30000万公顷，占全国牧区、半农半牧区草原总面积的75.00%；草山草坡面积为3560万公顷，占全国草山草坡总面积的32.50%[1]（P706）。截至2005年10月31日全国实有耕地面积为18.31亿亩，人均仅有耕地面积1.4亩。因此，民族自治地方的新农村建设必须与农地保护尤其是耕地保护同时并举，按照城乡经济社会发展一体化新格局的要求，在农地保护的过程中扎实推进社会主义新农村建设。
一
土地资源关系到国家粮食安全和农业可持续发展。土地是财富之母、民生之本，是人类生存和经济社会发展的重要基础，是涉及国家粮食安全的战略资源，也是经济活动和各项建设最基本的空间。我国85%的食物由耕地提供，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的。耕地还直接或间接地为农民提供了40—60%的经济收入和60—80%的生活必需品。所以，保护好民族自治地方的耕地对国家粮食安全具有基础性作用，对民族自治地方农民长远生计具有保障性作用，对农村乃至全社会具有稳定性作用。随着工业化和城镇化的快速推进，我国每年农村正常占用的土地达到了400多万亩，其中，农民耕地所占的比例约达200多万亩，这就表明每年可能有100多万农民失去耕地。近年来各地因土地引起的纠纷接连发生，据调查的情况显示，目前因征地引发的农村群体性事件，已占全国农村群体性事件的65%以上。因此，民族自治地方严格保护耕地就是对新农村建设的最大支持。粮食增产、农业增效、农民增收是农业和农村经济发展的重要目标，而推进新农村建设则是实现粮食增产、农业增效和农民增收的重要保障。当前我国农业仍处于艰难的爬坡阶段，粮食稳定增产、农民持续增收的长效机制还没有建立起来。建设社会主义新农村有利于加强粮食综合生产能力建设，完善强化粮食扶持政策，调动农民种粮的积极性，促进粮食稳定增产；有利于转变农业增长方式，提高农业资源产出率，促进农业不断增效；有利于广泛开辟农民增收渠道，促进 作者简介
宋才发（1953—），湖北武穴人，法学博士。中央民族大学原法学院院长、教授、教育部人文社会科学重点研究基地中国少数民族研究中心特聘教授，博士生导师，从事民族法学研究。
基金项目：论文为本人主持的教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号：05JJD850009)，国家“985工程”二期建设项目(项目批准号：教重办[2004]1号)的研究成果。农民收入持续增长，顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标。保护好农村耕地资源是民族自治地方新农村建设最重要的问题之一，必须实行最严格的耕地保护制度，尤其是要对基本农田进行严格保护。2007年12月31日发布的《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“确保农产品有效供给是促进经济发展和社会稳定的重要物质基础。必须立足发展国内生产，深入推进农业结构战略性调整，保障农产品供求总量平衡、结构平稳和质量安全。”当前必须“严格执行土地利用总体规划和年度计划，全面落实耕地保护责任制，建立和完善土地违法违规查处协调机制，切实控制建设占用耕地和林地。土地出让收入用于农村的投入，要重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设。继续增加投入，加大力度改造中低产田。加快沃土工程实施步伐，扩大测土配方施肥规模。支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。加快实施旱作物农业示范工程，建设一批旱作节水示范区。”同时还要“抓紧编制和完善县级农田水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围。”[2]耕地占用税新增收入主要用于“三农”，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础实施建设。
新农村建设应当以保护耕地为土地政策的首选目标。民族自治地方要严格执行耕地保护制度，坚决杜绝新农村建设过程中的先用后批、边用边批、批少用多等违法违规的用地行为，坚决制止“以租代征”、以预审代替审批等违法违规用地行为，坚决防止以“新农村建设”等名义违法违规圈地、批地占地特别是耕地的行为。一定要严格落实耕地占补平衡制度，确保基本农田总量不减少、质量不降低；切实加强土地执法监察，对违法违规侵占基本农田和“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地的行为予以坚决查处。推进新农村建设是“十一五”时期的重要任务，但是目前民族自治地方的新农村建设仍然存在不少问题，譬如：（1）新农村建设规划严重滞后。新农村建设规划不能够与土地利用总体规划相衔接，个别新村建设规划占地面积过大。（2）违法占用耕地情况严重。农村无规划建房乱占耕地，尤其是乡镇中小企业占用耕地较为明显。（3）耕地“占补平衡”目标难实现。新村建设已占用耕地而旧村庄未腾出土地，空心村普遍存在，短期内难于实现“占补平衡”。加之旧村庄、旧沟塘复垦成本高、进度慢，实现“占补平衡”难度加大。国土资源部针对新农村建设中出现的盲目用地问题，明确提出要以严格保护耕地为前提、以控制建设用地为重点、以节约集约用地为核心，合理安排城乡各项用地。要“开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，必须严格控制在国家批准的范围之内。依法规范农民宅基地整理工作。”[3]民族自治地方的新农村建设一定要依据土地利用总体规划和村镇建设规划，立足现有基础进行房屋和基础设施改造，充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，充分利用低丘缓坡，尽量不占或者少占耕地。推进新农村建设是巩固农业基础地位的重大举措，农业是国民经济的基础，农民富则国家盛，农村稳则社会安。目前农业仍然是国民经济的薄弱环节，农村生产力水平还比较低。建设社会主义新农村，加大对农业农村投入的力度，有利于提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，为工业和其他产业发展提供更多的原料，满足全社会对农业发展提出的更高要求；有利于不断改善和提高农民的生活质量，提高农村消费在整个消费中的比重，把农村潜在的消费需求转化为现实购买力，更好地落实扩大内需的方针，为国民经济平稳较快发展提供持久的动力。40年前提出的新农村建设是为了适应计划经济发展的需要，稳住农民让他们安心在农村不要“盲流”到城市，把新农村建设作为国家长期发展的方向和目标，仅给亿万农民群众一种美好的憧憬而已。40年后今天提出的社会主义新农村建设，是发展和完善社会主义市场经济的需要，国家既将新农村建设作为一项长期艰巨的历史任务，同时也将其作为当前一项必须扎实推进的现实工作。今天新农村建设的总体目标是用15—20年时间，让农村的面貌大为改观，使农民收入有大的提高，城乡收入差距明显缩小。要改变农村千百年来的落后面貌，进行一定的基础设施建设是必需的，但是道路、水利、沼气等硬件建设都 2 需要占用一定数量的土地。再加上许多地方进行了撤乡并镇等行政区划调整，也迫切需要通过修订土地利用总体规划，合理的调整村镇建设用地布局，也只有对规划进一步完善，才能够适应新农村建设和实施土地用途管制的需要。因此，根据《中华人民共和国城乡规划法》制订新规划或者对现行土地规划进行修编是客观的需要。民族自治地方政府应当根据经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上做出总体安排和布局。《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调，要“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制。对未履行征地报批程序、征地补偿标准低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。对违法违规占地批地的，坚决依法查处。严格农村集体建设用地管理，严禁通过‘以租代征’等方式提供建设用地。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”[4]民族自治地方新农村建设要用示范、引导和自愿的方式进行，坚决防止和反对乱拆乱建，做到长远规划、中期实施和短期安排统筹考虑，汲取以往农村建设不搞规划和不进行科学规划，造成轮番拆建和土地资源浪费惊人的教训。形式主义是新农村建设的大忌，在新农村建设过程中实施所谓“达标工程”、“限时工程”和“指标工程”，只能是欲速则不达或者事与愿违。当前尤其应当从节约集约利用土地资源做起，认真清理农村空闲地，引导农民逐步实行住宅按规划建设，既节省资金又节省大量宅基地占地面积。各个民族自治地方经济社会发展的具体情况不一样，必须因地制宜地进行分类指导，根据当地实际情况鼓励和帮助农民积极参与新农村建设。
推进新农村建设是加快工业化、城镇化、现代化的现实途径。《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[5](P4)的20字方针，揭示了社会主义新农村建设的科学内涵和基本要求。建设社会主义新农村需要发展生产，真正的发展应当是建立在以科学发展观作指导、保护环境的基础上实现的可持续发展。过去那种以破坏耕地、破坏环境为代价换来短期内GDP升高的行为，只能是饮鸩止渴、断子孙路的短视行为。当前工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，民族自治地方的农业和农村正经历着深刻地变化，农业资源环境和市场约束增强，保障农产品供求平衡难度加大，要求加速转变农业发展的方式。为此《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出：“要坚持并落实工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。2008年，财政支农投入的增长要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于‘三农’，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建。”[6]社会主义新农村需要村容整洁，改善农民的居住生活环境，但是这并不意味着建设新农村就是“建新村”，更不能盲目圈占耕地建新村。在改善村居环境时，应当通过改旧建新、迁村并点、充分利用荒地和废弃闲置地等做法来解决建设用地问题。民族自治地方政府要在摸清农村建设用地现状的基础上，严格划定基本农田保护区、村镇建设用地区、土地整理复垦区和生态保护区。以土地整理促进基本农田建设，促进农田水利等基础设施建设，把低产田改造成高产田，把高产田建设成高效田。只有这样，民族自治地方的耕地才能在得到保护的基础上充分发挥效能作用。推进新农村建设是加快国家工业化、城镇化、现代化的现实途径，农业现代化是国家现代化的重要组成部分，没有民族自治地方农村的现代化，国家的现代化就是不完整的。民族自治地方建设新农村有利于增强工业化、城镇化对农村劳动力的吸纳能力，以及对农村第二、三产业的带动能力，提高农业劳动生产率，为农业现代化建设创造条件；有利于改善农民的生产生活条件，提高农民的综合素质，为工业和城市发展提供优质的人力资源，提高国家现代化水平。譬如，从国务院2007年10月批 3 准的民族人口占相当大比重的《重庆市城乡总体规划》中就可以得到证明。按照国务院的批复，在新修编的城乡总体规划蓝图中，到2020年重庆市将成为我国重要的中心城市之一，国家历史文化名城，长江上游地区经济中心，国家重要的现代化制造业基地，西南地区综合交通枢纽。《重庆市城乡总体规划》是全国第一部经国务院批准的城乡总体规划，也是重庆市探索建设全国统筹城乡综合配套改革试验区以来第一个经国务院批准的重要规划。规划范围幅员面积8.24万平方公里，期限为2007—2020年。规划到2010年全市总人口3000万人，城镇人口1615万人，城镇化水平达到53.8%；到2020年总人口3100万人，城镇化水平达到70%。在城镇体系结构规划上，到2020年重庆市将形成1个特大城市，万州、涪陵、江津等6个城市，25个中等城市和小城市，495个左右小城镇的城镇体系。在综合交通方面，到2020年高速公路区县（自治县）覆盖率达到100%，都市区至市域内各区县4小时通达，铁路线网区县覆盖率达到90%，建成长江上游航运中心。到2020年都市区人口达到980万人，中心城区城镇人口635万人，人均住房建筑面积达到35平方米的小康水平，住房成套率达到100%[7]。
二
新农村建设必须坚持节约集约用地原则。新农村建设的对象应当是自然村，除了高度发达的城市近郊，或者在不应当由经济活动、农民应当转移出来的禁止开发地区外，新农村建设应当以现在已经形成的、在耕地附近的自然村为建设对象，而不是一味地拆并自然村，集中建立远离耕地的新村庄。有些地方政府主张把现有分散的自然村集中起来，建立集中的新村，认为这样公共基础设施建设的成本会比较低且成效显著；有些地方不能从农村的实际出发，把本来能够满足需要的4米宽的马路改成6米宽，既浪费了土地又浪费了资金；也有些地方在村庄建设中盲目行事，前脚投资兴建后脚就拆除，严重地损害了农民的利益。在移民搬迁的过程中，多数地方采取“一锅端”的政策，使得农民的居住和农民的家庭经营发生冲突。新农村是为农民建设的，把新农村建设在现在的自然村，既节约了耕地又为农民提供了生产生活的方便。如果除了特殊情况之外一定要集中建立新村，就必然会出现强迫农民拆迁旧房换地方建新房，因住房属于私人物品而不属于公共基础设施，所以拆房搬迁、另建新房既要占用大量耕地，又有违新农村和农民的本意。村庄整治的基本原则和形式是“新村建设、空心村治理、城中村改造和历史文化名村保护”，农村群众对村庄治理的基本愿望是“走平坦路、住安全房、喝干净水、用卫生厕所”。因此，新农村建设必须在节约集约用地的基础上，把政府的目标与农民的愿望统一起来。笔者近年在甘肃、青海、宁夏等地调查研究时发现，随着农村经济的较快发展，不少地方兴起了一股沿公路两旁占用耕地的建房热。国道旁、省道旁、县乡公路及村村通公路两边到处建房，甚至谁家承包的土地谁家建房，导致大量耕地被占被毁。农村居民建房之所以乱占耕地，与当地政府部门监管不力甚至只收费不管理有很大的关系。针对诸如此类情况，不久前国务院专门下发了《关于促进促进节约集约用地的通知》，明确指出：“我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条基本方针。”[8]民族自治地方政府保护耕地的首要任务是防止和杜绝耕地流失问题，特别是在新农村建设过程中，一定要抓好用好土地利用规划，包括土地利用总体规划和各种专项规划。通过规划搞好土地合理利用，压缩非生产用地，扩展并合理布局各类生产用地。尤其要通过补充、修改、完善土地管理政策法规，以建立节约集约利用土地的激励机制与浪费使用土地的处罚机制。在各项政策法规中，不同区域农村居民点人均占地标准与宅基地标准、耕地和基本农田保护区农民的经济发展及收入补偿办法等问题都亟待解决。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为基本原则。征地补偿费用的落实是批准征地的前提 4 条件，社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让收入总价款，应当是足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。通过增加建设用地的取得成本，也可以在一定程度上达到用经济手段控制建设用地规模过快增长的目的。
新农村建设必须坚持把改善民生作为重点。我国已经有条件实行全民最低生活保障制度，当前最紧迫的工作是要尽快把社会保障的覆盖面扩展到全体农民群众。健全农村最低生活保障制度，对于推动民族自治地方新农村建设具有重要的现实意义。民族自治地方农村最低生活保障制度建设需要考虑三个问题：一是合理确定保障线标准，二是提高农村最低生活保障制度的管理水平和操作性，三是加强各级财政间的协调配和，共同构建农村社会保障网络。城市化进程中的社会保障问题一直受到普遍关注，一些地方试行的以“土地换保障”的做法，收到了很好的效果，民族自治地方应当加强对“土地换保障”思路的研究，把更多征占土地的收益用于农村社会保障建设，让民族自治地方更多的农民群众享受社会保障。2005年民族自治地方生产总值达到15706亿元，比2000年增长74%；农村人均收入达到2287元，比2000年增长40.7%。从纵向考察，我国民族自自治地方发展迅速、变化巨大，但是从横向比较差距仍然很大。2005年民族自自治地方生产总值仅为全国生产总值的8%，人均生产总值只相当于全国人均水平的29.4%[9]。这就是说在民族自治地方进行新农村建设，改变落后面貌和改善民生的任务十分繁重。与此同时，城乡二元结构以及和二元结构相关的户籍制度、就业制度、社会保障制度，以及医疗、教育等制度，都带有一些传统的色彩，影响着经济社会进一步全面发展。所有这些都需要进一步深化各方面的体制改革，推动民族自治地方经济社会又好又快的发展。农村的高度和谐意味着必须保留农村的多样性，保护乡村的自然环境，重建乡村组织和良好有序的乡村生活。党的十七大把着力解决人民群众切身利益的生活、生产问题，保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益，努力实现人的全面发展，作为一切工作的出发点和落脚点，强调要以改善民生为重点加快推进社会建设。因此，民族自治地方进行新农村建设的重要任务之一，就是要着力解决民生问题，这一点应当成为民族自治地方新农村建设的宗旨。解决民生问题最根本的就是要把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把民生、民富、民乐的事情办好办实。如果我们不把改善民生问题与新农村建设有机地结合起来进行，而总是想放到以后再去解决，其难度肯定会更大、风险也会更大。2020年全面建成的小康社会应当也只是共同富裕的社会，中等收入者比重必须占多数，这是由中国特色社会主义性质决定的硬指标。民族自治地方必须从新农村建设一开始，就积极推进以改善民生为重点的经济社会建设，在切实保护耕地的基础上，想方设法创造条件，努力使越来越多的低收入者转变为中等收入者，从而形成稳定的社会结构。
城市化是新农村建设快速发展的助推器。城市化是一个国家必须经过的社会发展过程，循序渐进的城市化过程更符合我国的国情和规律。《2001—2002年中国城市化发展报告》已经将世界平均城市化50%作为追赶目标，并企望50年后城市化水平达到75%，也就是接近或者达到发达国家城市化水平。这无疑为我国城市化发展勾绘出了一个壮观的远景，也增强了人们对中国走城市化发展道路的信心[10]。但是在民族自治地方进行城市化建设，一定要考虑到城市化发展必须是在满足社会和谐、稳定的基础上进行，必须把城市化与城镇化、新农村建设统筹考虑，尤其要把社会和谐作为民族自治地方城市化的根据和标准。城乡统筹发展观从根本上讲，就是在我国工业化、城镇化的进程中，必须把“三农”问题放在国民经济和社会发展的突出位置，推动我国由城乡二元结构逐步向现代化经济社会形态转变。“三农”问题已经成为影响我国经济社会全面、协调、可持续发展的一个非常突出的矛盾。2007年6月国务院正式批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这既是对成都市城乡统筹工作的肯定，也表明中央对成都寄予厚望。让农民享受到城里人才有的生活保障和就业支持、公共卫生支持、公共教育支持；新型农村集体经济和农村文化事业快速发展，农村扶贫救助体 5 系日益完备；对困扰全国各地的城乡规划问题率先破题，领导方式、政府管理体制和发展机制全面创新，农村综合改革基本完成；积极推行市场化资源配置，努力探索和实践城市经营。这就是最近3年多以来，四川省成都市在经济、政治、文化和社会事业建设中取得的令人瞩目的成就。不仅如此，成都市农村现代化的进程还在新的历史层面，支持和带动中心城市向着现代化城市迈进，城市的各项事业同步得到发展，居民生活同步得到改善，成都城乡“二元”分割的坚冰正在解冻，城乡同步发展共同繁荣的局面初成。也正是在大城市带动大农村的思路下，成都从抓好“重中之重”出发，紧密结合自身实际，走上了一条城乡统筹，经济建设、政治建设、文化建设、社会事业“四位一体”的城乡一体化之路[11]。小城镇作为城市与农村的重要结合点，直接体现着农村经济社会的总体水平，是实现城乡统筹发展的关键点，是新农村建设的重要推动力。从过去的历史经验来看，小城镇是我国农村经济发展的龙头，也是民族自治地方最有活力的组成部分之一，是直接吸收农村剩余劳动力、提高农民收入的重要载体，小城镇的发展能够带来农村人均占有资源的增加，提高农业劳动生产率，促进农民收入的较快增长，从根本上解放和发展农村生产力。因此，民族自治地方政府必须把城镇化发展与新农村建设有机地结合起来，使小城镇成为生产发展、经济繁荣、功能完备、特色鲜明、环境优美的“乡村都市”，充分发挥它在新农村建设中的牵引和推动作用。应当实事求是地看到，西部民族地区的小城镇发展明显滞后，各级地方政府必须加强经济社会发展规划对小城镇发展的指导，通过规划确定符合当地经济发展水平和公共资源能力的发展目标，合理安排政府公共资源，在工业发展的基础上，及时调整产业结构加大第三产业的发展比重，特别要提高城区的密集程度。小城镇的发展要以提高城乡居民就业和生活状况为目标，重点解决小城镇辖区内城镇低收入者、农业人口及外来务工人员等弱势群体的生活和就业问题。发挥小城镇连接城乡的纽带作用，通过小城镇加强公共基础设施对农村的服务，改善农村生活环境，带动农村社会事业又好又快的发展。
新农村建设拒绝“盘景式”、“景观秀”和“豆腐渣”工程。新农村建设不等于“新村庄建设”，更不等于在公路沿途用涂料“画”新房，新农村建设的内容是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。离开了农村经济的繁荣和农民收入的增加，新农村建设就会成为无源之水、无本之木。新农村建设又必然包含新村庄建设在内，但是村容村貌新到什么程度，只能由农村经济发展水平、农民收入水平来决定。笔者在贵州黔东南调查研究时发现，几年前公路沿线的苗寨民族建筑古色古香，如今这些古宅民居的屋顶和屋檐全都刷上了白石灰，远望似乎是一道亮丽的风景，近看丑不堪言。与当地老农攀谈起来，他们异口同声地说：“有啥子用，中看不中用。说这就是新农村，拨的钱都被这些村干部糟蹋了。”在民族自治地方新农村建设的过程中，一些地方领导热衷于做表面文章，忽视了农民对生产发展的最基本需求，实在是劳命伤财。民族自治地方在长期的历史发展进程中，各族人民共同创造了丰富多彩的民族文化。加快新农村建设必须尊重村寨发展的历史，既提高村寨的现代化水平，又妥善保护村寨的历史文化遗产，使村寨古朴纯真的风貌随着实践的推移而更具有文化内涵和历史底蘊。新农村建设的规划要充分征求当地村民的意见，如有些地方需要并村，以改善居住条件；有些地方需要因地制宜，保护民族建筑的自然村。我国的城市已经没有了个性，决不能再让民族自治地方的农村在新农村建设中失去个性和特色。必须加强对特色小城镇的保护与合理开发利用，尤其是对那些资源禀赋较好的小城镇，一定要在开发利用时注意保护资源与生态环境，提高资源利用的效率。对边疆和少数民族地区的小城镇，一定要注重保护原有地域特色、民族特色与乡村特色，保护原有生态的民族文化生活，发展乡土特色、民族特色鲜明的县域经济和多种产业。民族自治地方政府一定要从农民最关心、要求最迫切的事情入手，统筹安排好推进新农村建设的各项工作。譬如，着力发展农村特色文化，利用各种节庆日尤其是民族传统节日，开展形式多样的群众文化活动，为基层农民群众提供丰富多彩的公共文化服务；高度重视和发展有地方特色和民族特色的优秀传统文化，充分发挥优 6 秀传统文化在公共服务体系建设中的作用，实现好、维护好、发展好广大民群众的基本文化权益，反映了广大农民群众的意愿，体现了社会主义制度的优越性，对于满足广大农民群众日益增长的物质和精神文化需求，促进社会公平正义具有极为重要的现实意义。
新农村建设必须坚持发挥亿万农民的主体作用。建设社会主义新农村是国家解决新时期“三农”问题而采取的一项重大的综合措施，国家近年来出台了一系列支持少数民族和民族地区的相关政策，这些政策涉及到支持民族地区新农村建设中的基础设施建设、经济结构优化与调整、加大对民族地区财政转移支付和金融支持力度、建立生态建设和资源补偿机制、对外开放与区域合作、促进非公有制经发展，等等。但是，要确保新农村建设美好蓝图和农村全面小康宏伟目标的如期实现，除了政策支持和国家扶持之外，还必须切实尊重和发挥亿万农民建设新农村的主体作用。应当坚持政府倡导、农民主导、典型引导的方式，充分发挥农民群众在新农村建设中的主体地位作用。没有新型农民，就不可能建成新农村。农民是新农村建设的主体和成果的享有者，新农村建设的政策和措施一定要尊重广大农民的意愿，着眼调动农民的积极性、发挥农民的主体作用，解决农民最关心的问题，让农民看到实实在在的好处。要按照国家有关法律法规和政策的规定，根据农村改革发展的新形势和新情况，确保农民群众真正享有知情权、参与权、表达权和监督权，真正把广大农民群众作为新农村建设的主体，只有这样才能够把农民群众的积极性和创造性充分调动起来，从而为推动新农村建设提供源源不断的强大动力。要充分尊重农民群众的首创精神，鼓励他们围绕发展农村经济继续大胆探索、大胆实践；要进一步激发他们自主创业的潜能，为他们创业致富提供实在的支持和帮助。要大力支持农民按照自愿、民主的原则发展多种形式的专业合作组织，积极引导工商资本、民间资本、外资投向民族自治地方的农业和农村，促进农村多种经济成分共同发展。只有把亿万农民的聪明才智充分发挥出来，民族地区的新农村建设才能够持续稳步地向前推进。强调尊重和发挥亿万农民建设新农村的主体作用，并不是推卸或者减轻各级政府和相关部门在新农村建设中的责任。民族自治地方的各级政府尤其是县乡两级政府，一定要切实转变职能，变“管理”为“服务”，再通过各种形式吸引和引导广大农民自觉自愿地参与新农村建设的同时，积极调整财政支出结构，增加支农资金并带动社会资金更多地投向农村，从多方面增加对新农村建设的支持。
参考文献：
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在新疆维吾尔自治区乌恰县调研期间，宋才发教授（左）与乌恰县海布努尔玉山县长（右）商议调研组到库尔干村入户进行经济社会调研的具体方案
在新疆维吾尔自治区策勒县调研期间，宋才发教授（左）与乌坦勒克村被调研的牧民户主（右）合影
