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创新改革手段，夯实环卫体制改革的基础
——记肇庆市环境卫生管理处人事体制改革
广东省肇庆市环境卫生管理处
在我国政府推进市政公用事业市场化运作的热潮中，不少地方政府往往简单地把环卫服务市场化，减少公共财政对环卫的投入作为环卫体制改革的目标。环卫体制改革的目的到底是什么？不同的人有不同的解读。然而，肇庆市环卫处的解读是：环卫体制改革就是要让公共财政的环卫投入效果最大化。为此，近年来肇庆市环卫处在肇庆市市政局的领导下，按照国家有关法律法规及国务院文件，首先针对事业单位普遍存在的主要弊端——人事体制进行了大刀阔斧地改革，取得了降低管理成本、激活员工潜能、提高工作效率的效果，达到了增强单位活力和自我发展能力的目的。
一、改革的必要性
肇庆市环卫处在环卫体制改革前，机构臃肿，人员结构不合理，管理干部队伍年龄偏大，知识老化，无危机感，全处只有一个专职打字员和财务人员外,其他管理人员连电脑都不懂，办事效率低。而且存在下列严重影响环卫处日常工作，阻碍其长远发展的问题：
一是缺乏学习观念，不愿主动学习，对待外部新的环境和知识不能抱着积极接受的态度。每个股配备电脑后，有的股长要求配一名打字员。干部员工中思想守旧的现象非常普遍，对工作的创新无原动力。
二是部分人工作积极性不高，怕惹麻烦，责任心不强，使很多工作出现推诿扯皮、无人负责的情况，严重影响了工作效率。
三是出现了拉帮结伙的不良现象。
四是人际关系错综复杂，裙带关系多。
因此，进行人事体制改革势在必行。
2006年2月市环卫处职工代表大会通过了市环卫处和处工会联合制定的《肇庆市环境卫生管理处实施职工聘用上岗暂行办法》，将市环卫处的人事管理由身份管理向岗位管理转变，中层干部（含国家干部、聘用干部）及管理人员全部实行先聘用、后上岗，这包括了市环卫处内设机构、垃圾处理费管理所、环境卫生科学研究所干部和职工的聘用上岗；环卫保洁服务公司和垃圾运输处理场的 1
领导班子成员的聘用上岗。全处干部、职工可根据自身的业务水平、技术专长自行报名选择单位内设的所有岗位，经过考核择优上岗。未被聘用的管理人员根据不同情况分别调整到一线工作，或者按待岗、离岗、内部退岗三种办法处理。
二、聘请专业咨询公司实施改革
为了使改革工作顺利进行，真正做到公平、公开、公正、透明，市环卫处领导班子解放思想，在竞争考试过程中，处领导班子成员不过问和不干涉。由市政局派出局机关党委副书记等三位领导任考核小组，并委托广东博深咨询有限公司制定体制改革方案并协助组织实施，并对环卫处改革前管理状况进行全面分析诊断、设计改革方案、组织试运行三个阶段进行。
（一）制定改革方案
2006年6月博深咨询公司派5名专业咨询师，驻在环卫处2个月，深入调查掌握市环卫处管理和作业情况，根据实际情况，制定切实可行的体制改革方案，并提交市政局批准。2006年8月咨询公司提交了《肇庆市环境卫生管理处现状诊断报告》和《肇庆市环境卫生管理处组织架构设计报告》。2006年11月制定了《关于肇庆市环卫处竞争上岗专业考试的通知》。2006年12月制定公布《肇庆市环境卫生管理处机构设置及职能分工》。
（二）实行竞聘上岗
根据改革方案，通过内部考试招聘岗位40个（股级7个、副股级5个、一般岗位28个）。其中内设机构岗位17个、监督机构岗位15个、作业管理部门岗位8个。
1、考试科目
（1）笔试：包括通用能力考试（公共考题）和专业考试（专业考题）；（2）专业面试（必答题和抽签题）；（3）计算机（全国计算机等级考试一级）。专业考题分三类：综合类、财务类、城建监察类。考前给出考试范围，并且培训一个月，然后进行开卷考试（占总成绩10%），再闭卷考试。
至于“组织考察得分”由考核领导小组组织处党政领导班子，根据旁听考生面试的记录和个人特长、工作业务能力等，逐个进行评分，分值在60-100分之间。去掉一个最高分和一个最低分后，平均分为候选人的“组织考察分”。民主评议得分由处考试领导小组组织全体考生，对考试成绩前40名候选人逐个评分，分值在60-100分之间，平均分为候选人的“民主评议分”。
2、评分标准
（1）非领导职务考试总成绩100分，其组成为：通用能力考试占10%+专业考试笔试占55%+专业考试面试占20%+计算机成绩占15%；
（2）副股长以上候选人的考试总成绩为120分，在上述非领导职务总成绩100分的基础上，增加组织考察分15分和民主评议5分。
3、录用原则
完全按个人考试总成绩确定录取顺序：第1-17名为处内设机构岗位、第17-32名监督机构岗位、第33-40名竞聘作业管理部门岗位。从上述名单中，根据成绩排名确定领导职务竞岗候选人（股长、副股长、副中队长、分队长等），再经过组织考察和民主评议。按考试总成绩，内设机构第1-5名为股长候选人，第6、7名为副股长候选人；监督机构第1、2名为副中队长候选人，第3-5名为分队长候选人，再由行政主任拟定任职方案，经处党政领导班子讨论审定。
三、管理人员用人体制改革的效果
（一）管理成本降低，管理效率提高
市环卫处内设机构由原来的6个股精简为3个股，分别是财务股、收费股、综合办公室。环卫作业质量监督放在市城监大队环卫中队。环卫作业由新成立的市环卫保洁服务公司承担。中层管理干部更换率达到70%，除工会副主席外，全部股长都更换了。通过建设办公自动化系统，实现了无纸化办公，建立起绩效考核机制，提高了办公效率，每年节省了50万元的管理费用。
通过机构改革，使环卫处由原来的“扫街处”转变为名符其实的“管理处”。处本部集中力量搞好环卫基础设施建设，市容环境卫生业务管理，提高现代化机械作业程度。一线部门负责清运保洁作业、垃圾处理、市容环卫执法等业务实施。
2006年初，市环卫处在职（员）工493人，科室管理人员69人，占14%；2006年10月，市直和端州区环卫作业并合为“一把扫”，增加了居民住户上门收运工人325人，全部职（员）工为798人，科室管理人员为26人，占3.3%。处领导班子副手直接兼任作业部门一线正职，由传统的垂直多层管理模式转变为高效率的扁平化管理模式，减少了上传下达的中间环节，节约管理成本，政令更加通畅，提高了办事效率。
（二）干部队伍年轻化，知识化、专业化，办事效率提高
以竞聘上岗的市环卫处科室职员，增加了专业技术人员，知识结构合理，基本达到年轻化、知识化。年均年龄由42岁降到33岁，大专以上文化由不足10%上升到75%。对于一线部门，一是竞争上岗实施大胆选拔人才，不以身份为聘用标准，提拔了一批政治素质好、业务熟练程度高、群众基础牢的年轻的一线员工（即临时工，下同）成为管理人员；二是合理调配年龄偏大且已不适合原岗位工作的在职职工到环卫中队担任环卫作业质量监督协管员，不仅充实了中队的力量，更使这批人员得到了合理利用。一年来的实践证明，人事制度改革，合理调整人力资源，有效地带动了环卫工作的开展。
（三）职工队伍稳定，福利待遇提高
配合用人体制改革，在上级部门的支持下，环卫处解决了多年来对职工的欠账问题，2007年改革后市环卫处领导班子调剂安排了146.9万元用于增加员工的收入和福利待遇，给予满三年环卫工龄的员工晋升一级基本工资、发放生活补贴。2007年员工年平均可支配收入11914元，较2006年增长6%。还安排了90万元解决了员工欠交社保费的历史遗留问题。从2007年起，每年安排70万元解决了在职职工的贷币分房问题，保持了职员工队伍的稳定。
由于改革过程全部透明，待聘、离岗、内部退岗的职工也心服口服，服从组织安排。
（四）环境卫生质量得到提高
市环卫处认为，“马路干净是管出来，不是扫出来的”。如果不改变一人扫、万人丢的局面，保持马路24小时干净整洁，谈何容易？改革后，由于将环境卫生质量监督放在有执法权的环卫中队，加强道路路面的环境卫生监督，取得了显著成效。全市的市容环境卫生质量得到显著提升。
（五）垃圾收费人员减少，总金额增加
2007年改革后，收费管理股正式成为市环卫处内设机构的一个股，从原来的二十多人调整为只有七个人的内设机构，收费工作并没有因为人员的减少而受到影响。在收费过程中，通过普查更新资料库，建立了一套电子收费信息管理系统，对每个季度的垃圾费数据库进行更新，大大避免了漏收情况的发生。收费总额从2004年和1200万元上升到2007年1600万元。
四、关于改革的设想
事业单位机构臃肿效率低是事业单位必须改革的现状，但是事业单位情况复
杂，现行的劳动、人事法律规章尚未能提供一套完整的改革模式，我们的体会是：
（一）城市市容环境卫生单位是城市人民政府利用国有资产为社会提供公益服务的单位。它的特点是公益性，它不应该也不可能成为逐利型的企业。我国改革开放三十年以来，虽然社会财富增长十分迅速，国家财政实力也大大加强，但是由于历史欠帐太多，城市环卫基础设施建设严重滞后，城市管理（包括市容环境卫生管理）的法律法规建设尚滞后，环境卫生作业的劳动定额，经费制定标准尚未建立，此时若轻率地将环卫作业市场化，实行企业承包的做法是不负责的，也有违党的十七大关于建立服务型政府的精神。
（二）我国地域广阔，各地发展极不平衡，肇庆市属于广东省欠发达地区，环卫设施落后，对环卫工人的欠帐（包括在职职工的工资）很严重，如肇庆市于2000年～2002年期间，机关事业单位共安排四次调高津贴，而市环卫处职工只调了一次。又如住房问题，正式职工（在职的和已退休的）共500多人，有80%的职工没有享受福利分房，已分配了住房的有90%未达到当时本地规定的住房面积下限。我们测算过只此一项就欠帐达2000万元。公司员工（临时工）与职工同工不同酬，员工的收入是职工收入的50%。因此，从稳定环卫工人队伍，共创和谐的角度看，政府如将环卫作业部门转为企业或将工人“卖”给企业前，必须逐步解决历史遗留问题，否则会引发一系列严重的社会问题，因为历史遗留下来的种种问题是“卖”不掉的，欠帐总是要还的。
（三）从肇庆市环卫处改革的实践表明，只要是立足于以职工为本，以最广大职工能共享改革成果为宗旨进行改革，是一定能得广大职工支持和拥护的。要坚持党的正确领导，坚持职工代表大会制度，坚持所有重要决策从群众中来，依法依规办事，严格按程序办事，事业单位一样可以通过深化内部改革，建立绩效管理制度，建立起一套内部管理成本考核，提高资金使用效率的“企业化”管理模式，环卫部门是可以在继续保留事业单位建制不变的前提下实现质的变化。
