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试析加强财政专项资金管理的思路
作者：【彭成洪】 2010-10-24 □财会月刊·全国优秀经济期刊 2010．2 中旬试析加强财政专项资金管理的思路彭成洪（教授）（广东外语外贸大学财经学院广州510420）【摘要】本文在阐述财政专项资金管理存在问题和分析其原因的基础上，提出从清理项目、缩小范围，确定主管部门、明确责任，建立考核指标、进行全过程管理，推行考核问责制等方面加强财政专项资金管理的思路。【关键词】财政专项资金管理思路责任制度财政专项资金是财政分配中用于专项事业的资金，是公共财政支出的重要组成部分。但是在现行财政支出分类方式中，无论按什么方式分类，都没有专项支出这一项。在实际操作中，究竟哪些资金应纳入专项管理尚不明确，以致造成在管理和统计口径上出现较大的差异。在当前各种制度和规定中，专项资金有着不同的名称，如专项支出、项目支出、专款等，并且在包括的具体内容上也有一定的差别。根据目前财政专项资金的实际运用情况，笔者认为，财政专项资金是指财政部门拨付的用于完成专项工作或工程，并需要单独报账结算的资金，其具有三个特点：①来源于政府财政；②用于特定事项；③需要单独按项目核算。
一、财政专项资金管理中存在的问题 1． 专项不专。我国财政专项资金数量庞杂，金额巨大，专项不专，涉及工业、农业、教育、科学各个领域，涵盖了政府各职能部门的管理范围，专项种类多达几十种。中央有中小企业发展专项资金、危机矿山接替资源找矿专项资金、中央企业发展专项资金、中央财政补助地方专项检查经费、农村义务教育专项资金、革命老区专项转移支付资金、高致病禽流感防控基金等专项资金。地方有现代信息服务业发展专项资金、装备制造业专项资金、自主创新专项资金、贫困山区农村机电排灌议案资金、农村青年技能培训补助、乡镇卫生院改造建设专项资金等专项资金。由于我国预算编制长期采用“基数加增长”的增量预算编制办法，随着时间的推移、人员的更换，年复一年积存的专项资金与单位公用支出混合使用，使得专项资金的职能和使用范围逐渐发生变异，以致专项性质不强，涉及的资金量巨大，加大了专项资金管理的难度。2． 重拨轻管。财政管理薄弱的问题依旧存在，在专项支出管理方面尤其突出，“重分配，轻管理”的观念仍未从根本上得到改变。在专项项目资金的分配和审核以及资金的拨付上虽有财政部门把关，但在具体项目实施过程中对资金使用的管理和监督很不到位，且对专项资金支出的监管方式还是老一套：突击性、专项性检查多，事前、事中监督少；有针对性重点检查多，制度性检查和全方位跟踪监督少。另外，对一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是对以前年度发生的违规事项，目前还只是要求违规单位今后要引以为戒，不再发生，而没有相应的解决办法和措施，缺乏应有的处置力度，直接影响了财政监督的权威性和有效性。3． 使用随意。由于我国没有实现零基预算，编制预算实行的是“人员经费按标准、公用经费按定额、专项经费按实际” 的模式，使得专项经费的编制没有科学、合理的标准，依据的是基数加增长，甚至有的将专项资金进行切块分配。专项资金预算编制的主观性和随意性，必然带来专项资金使用上的随意性，以致截留、挤占、挪用的现象极为普遍，如救灾专项资金有的用于领导探访困难群众的慰问金，有的用于支付部分困难群众的医疗补助，有的甚至用来弥补单位的经费不足等，扭曲了专项资金的真实用途，造成财政资金浪费。4． 效益不高。一方面，各部门、各单位为了争取专项资金不惜花费大量成本，从各项材料的准备到逐级申报与层层审核的一系列环节，都投入大量的人力、物力和财力，其中有些是灰色投入，使得专项资金的取得成本在无形之中加大。另一方面，由于专项资金分别掌握在不同部委手中，一些项目可以从不同部委申请不同的专项资金，分散了资金的用途，致使资金难以统筹安排、合理配置，不能发挥资金的最佳效益。还由于层级过多，造成资金的划拨时间过长，影响了资金的使用效益。另外，一些用款单位想方设法争取上级财政专项资金，致使虚增用款资金的现象大量存在，导致专项资金滞留或被挪用，严重地降低了财政专项资金的使用效益。
二、财政专项资金管理存在问题的原因 1． 多头管理。各级政府的财权与事权不匹配，财力资源更多地被上级政府占用，而搞好各项事业发展的责任被更多地压给下级政府，以致各下级政府的各部门都向上级或本级财政部门申报财政专项资金。一些部门在申报财政专项资金时往往绕过同级财政部门而直接把财政专项资金申请递交上级主管部门或有关单位，待财政专项资金下达后，本级财政部门还不知道财政专项资金的具体用途，这就从源头上给财政专项资金的监管带来了困难。又由于申领财政专项资金的部门繁多、项目繁杂，财政专项资金管理使用成为职能部门的内部事务，各部门自定规则、各行其是，既是裁判员又是运动员，□·28· 全国中文核心期刊·财会月刊□ 2010．2 中旬缺乏统一的管理规章制度约束，以致各部门都在使用专项资金，自行管理专项资金，然而却并不负责任。2． 无考核指标。财政专项资金的使用效益高与低，管理的好与坏目前尚无明确的考核指标。比如，由于现行财政法规对财政专项资金支出范围没有科学的界定，专项资金的支出标准、范围尚不明确，使得项目单位支出随意性大。同时财政部门对各部门、各单位上报的各类报表尚停留在数字上的汇总，而没有从资金使用的角度加以分析，制定统一的标准，以致不同单位使用同类专项资金时标准不统一，给考评和监管带来了困难。目前对专项资金进行监督的有上级主管部门、财政部门、审计部门、监察机关，看似部门很多，但由于多头重复检查，使得资金使用部门为应付检查不堪重负，而效果并不明显，主要还是因为没有相应的考核硬指标，无判断是非的统一标准，只能是“公说公有理、婆说婆有理”。3． 缺乏问责机制。目前，在财政专项资金管理上没有按照“权责”相统一的原则，明确财政资金管理者和使用者的责任。各部门或单位领导对专项资金的重要性认识不到位，加之专项资金管理办法缺乏问责机制，造成人们对挤占挪用、损失浪费专项资金的行为不在意，认为只要没把钱装进个人腰包就不算违法，并认为专项资金是上级额外给的钱，能把钱要到手就是为地方谋了利益，有点违规行为也是可以理解的。这种思想观念导致财政专项资金的违规使用司空见惯。
三、加强财政专项资金管理的思路 1． 清理项目，缩小范围。如上所述，长期以来，专款并未做到专用，专项资金并不完全“专”，挤占挪用专项资金的现象比比皆是，而且屡查屡犯、屡禁不止，以致浪费了国家资财，打乱了国家宏观调控计划，扰乱了市场经济秩序，甚至滋生贪污腐败，形成财政专项资金管理黑洞。为此，我们要及时对多达几十项的专项资金进行清理，在摸清各种专项资金管理、使用效益情况、客观评价各种专项资金存在必要性的基础上，大力压缩不适时或效益不高的专项资金，将经常性专项支出列入一般性预算支出。如，可将公安警察的定期换装费用、购置警车费列入经常性经费，将环境保护和治理污染、对农村贫困群体的资助等也可列入一般性预算。同时要合并资金用途相近的专项资金，增强集中财力办大事的能力。另外，要缩小专项资金的使用范围，使各级政府的财权与事权有机地结合起来。在明确了各级政府事权的前提下，改革财政预算体制，留足该级政府用于发展地方各项事业的资金，压缩现有的专项转移项目，对于属于地方支出责任范围内的事务，上级不再安排专项资金，比如“阳光税务”、“阳光政务” 的宣传广告费用，各种会展、节日费用，请“同一首歌”节目组到本地演唱费等，都不再安排财政专项资金，尽量减少不符合公共财政管理规范的专项资金的使用。应及时调整省、市、自治区对地市补助资金的结算，减少专项资金的拨付，增加一般性转移支付，从根本上杜绝基层为争取资金立项目、跑项目，以及由此而造成的资金挤占、挪用，使各级财政支出的安排严格按预算拨付，严格控制财政专项资金的使用。2． 确定主管部门，明确责任。从管理的角度上讲谁都负责就是谁都不负责，这种管理是无效的管理。为了改变财政专项资金管理上的多头管理状况，必须明确各部门的职责。财政的职能决定了对专项资金的分配及拨付应由财政部门负责，而专项项目的审批和资金的分配及调剂则由主管部门负责。要在财政部门与主管部门之间建立权力制衡机制，互相监督、约束。较好的办法是由财政部门与主管部门订立财政专项资金使用合同，明确各自的权责及违责（如财政部门少拨晚拨专项资金，主管部门申报项目不实，验收通不过）处理办法。要改变过去财政专项资金由主管部门拿回后便放任层层下属单位使用的状况，坚定不移地推行国库集中支付制度，将财政专项资金的使用纳入财政监管范围，坚决堵塞主管部门挪用、占用专项资金的漏洞。对不符合规定的，如使用专项资金的单位不进行政府采购的物品便不予支付资金、基建工程不进行招标的也不予拨款，以切实加强财政专项资金管理。3． 建立考核指标，进行全程管理。为了规范和加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，确保财政专项资金使用的安全性、规范性和有效性，必须建立相应的考核指标体系。考核指标应由主管部门与财政部门共同拟定，做到基本上是“一户一定”，一个项目一套指标，实行差异化管理。各部门的指标还应包括项目内容考核指标，如立项目标的合理性和可行性，立项目标完成情况、项目验收的公正、有效等均有指标。还要有财务考评指标，如财政专项资金拨付情况、实际竣工决算情况、财务信息质量、经济效益等均通过指标来反映。要对专项资金分配使用进行全过程管理。在项目申请阶段，项目的主管部门要根据国家财政法规要求及产业政策发展趋势，分析影响项目资金编报的各种因素，并就用款理由、计划规模与事项认真填报专项资金项目申报表。在项目实施阶段，财政部门和用款单位财务部门应坚决杜绝虚假支出，不得任意改变项目内容或扩大使用范围，保证专款专用。项目完成后，项目实施单位应会同主管部门及财政部门依据项目计划对项目进行验收，发现问题应及时进行整改。4． 建立财政专项资金管理责任制度，推行考核问责制。尽管近年来中央和地方政府对专项资金管理相继制定和出台了一系列制度和办法，但在专项资金使用与核算上仍然存在大量违规问题，究其原因，与没有问责制密切相关。因此，必须建立问责机制，对项目负责人进行严格的考核，对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的项目单位，建议有关部门追究责任人的责任，按《财政违法行为处罚条例》进行处罚，对触犯刑律的，要移交司法机关处理，以促使责任人切实管理和使用好自己手中的资金，保证各类财政专项资金的规范运作和使用效益。主要参考文献 1.王新秀.专项资金管理使用中存在的问题与对策.经济论坛，2008；7 2.江苏省苏州市财政局财政稽查大队课题组.财政专项资金管理初探.财政监督，2007；5 3.卢大美.财政专项资金实行项目化管理的探讨.当代经济，2008；16 ·29·□
