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公共危机背景下政府执行力提升
孙 伟
【1】
（中共福州市委党校行管教研部 孙伟 福建福州 邮编：350014）
摘要：新时期以来，伴随着中国经济的不断蓬勃发展和改革开放逐步进入“深水区”，经济发展与环境承载能力之间矛盾日益加剧，社会架构在群体利益调整过程中，出现了诸多局部性失衡因素，这一定程度上了成为了近一段时间以来生态危机频发和社会群体性事件有所抬头的重要内因。应对公共危机，关键依靠政府治理综合能力的提升，即政府执行力。
关键词: 公共危机；政府执行力；公信力
前言
2006年３月５日，温家宝总理在十届人大四次会议《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”首次提出了加强政府执行力，提高政府公信力的问题，标志着中国政府已经把全面提高政府执行力作为打造政府核心竞争力的重要抓手。
从2002年至今，近十年时间内，中国公共危机发生的频率越来越高，02年底，非典开始侵袭中国，2003年中国全面抗击非典；2005年苏丹红事件，同年，冰城哈尔滨因松花江局部污染而陷入水危机；2006年全国爆发的禽流感沉重打击了家禽养殖行业，一夜之间，诸多人类视之为亲密的伙伴成为洪水猛兽，而唯恐避之不及；2008年汶川大地震造成人员重大伤亡，中国政府众志成城，调动全国之力，终于取得抗震救灾的最后胜利；同年，因三聚氰胺造成全国数百万宝宝身体健康受到影响，也直接造成特大企业三鹿集团的破产；2009年，一场小小的病毒性感冒演变为甲型H1N1流感的全面爆发；2010年，青海玉树地震，同年甘肃舟曲发生特大泥石流灾害，都造成重大伤亡。
公共危机的频繁爆发，给政府部门带来了沉重压力，也为政府自身不断改革，提升政府综合治理能力带来了契机，变压力为动力，变危机为机会，不断推进政府体制创新，成为目前各级政府改革的主要目标之一。
一、概念厘清：危机、公共危机与政府执行力
（1）概念：首先，“危机”一词在我国古代就曾被广泛应用，尤其《宋书·范泰传》：“如此，则苞桑可系，危几无兆。”即是说的如果国家能够重视农业和种植业，保持农业水平的不断提高，则社会危机便不会发生。
而美国学者罗森塔尔这样给危机定义：“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁、并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”。其次，有学者认为：公共危机即公共性公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。
2007年3月5日，温家宝总理在全国人大所做的政府工作报告中指出，什 【1】 孙伟，男（1977-），山东东营人，中共福州市委党校公共管理教研部教师，主要研究方向为公共政策。么是真正的政府执行力？就是把人民的好想法变成行动，用政府的行动变成现实结果的力度。温总理的讲话一定程度上说明政府执行力的本质。
综上所述：政府执行力是指行政组织及其工作人员在公共精神的指导下，充分合理利用现有人力、物力、财力、信息、权威等资源，有效的贯彻落实法律法规、方针政策、战略决策以及执行行政命令和处理行政事务的能力。
（2）提升政府执行力——危机下的路径选择。“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。我们搞经济体制改革，全国就立即执行，我们决定建设经济特区，就可以立即执行 „„”【2】传统的资源调动机制曾在特殊时间阶段显示出其巨大优越性，但随着改革的深入和开放程度加深，传统的资源调动机制越来越不适应社会的发展。公共危机的频繁爆发一定程度上终结了传统执行机制时代，公共危机给予了政府部门巨大的压力，为政府执行力提升提供了契机和动力源，但政府执行力并不是一个新鲜的话题，伴随着国家的出现以来，提升政府执政能力，在每个特定的历史阶段，当时的政府所作的一切努力，都应看做政府执行力的范畴。进入新时期，中国改革开放的力度不断推进，政府治理需要面对的问题也越来越多，诸多危机在不断演化为大的公共危机事件，把政府执行力提升推到了风口浪尖，成为目前各级政府最紧迫议题之一。
所以，危机、公共危机和政府执行力，这三个热门词汇，对于中国政府现阶段改革的意义之大，史无前例。提升各级政府应对公共危机事件的能力，标本兼治，消除各类危机隐患，使之变危险为机会，变压力为动力，成为成功应对改革出现的新问题和新的困难的最根本的解决路径，也是对危机、公共危机和政府执行力三者关系的最好诠释。
二、公共危机背景下政府执行力现状及原因分析
自中华人民共和国成立以来，提升政府执行水平和能力就一直是各级政府关注的中心议题之一。在中国共产党尚未取得全国政权之前，在解放区的很多的具体政府实践，已经一定程度上在探索如何加强政府执政综合能力，在提升政府治理水平的做出了可喜的成绩。建国以来，面对国际国内形式的不断风云变化，新中国经历了众多困难考验，尤其改革开放以来，综合国力不断提高，国际地位不断提升，中国政府在执政水平上已经站上了一个新台阶，取得了众多成绩，但政府执行水平仍然面对着诸多亟须破解的难题和困境。
第一，改革的深入和开放程度的加剧，政府执政综合环境进一步突显内外环境复杂性和执政任务的艰巨性。首先，中国几千的封建社会思想的遗毒并没有完全肃清，由于历史阶段的限制，甚至在局部一定范围仍然存在着影响力，新中国建立以来，中国政府一直致力于推动法制化进程，但由于具体国情限制，目前整个国内法治化水平仍然偏低，公民的法律素养和各级政府法治意识依然淡薄，人治的现象还屡见不鲜，公民在遇到各种矛盾和问题的时候，寻求解决的诉求渠道依然有限。政治民主进程虽然已经取得诸多成绩，但距政府执政的综合目标而言，依然有着相当差距。其次，政府监督体系不健全，尤其是第三方监督缺乏力度。中国目前现行的监督体系的基本主体仍然是政府内部监督，第三方监督，尤其是舆论监督和其他权力机关的监督仍然处于弱势地位，人大和政协对于政府体系日常监督缺乏制度化规定和常态性的法律规范，而舆论监督的监督形式还比较单 【2】 《邓小平文选》第三卷第177页。一，缺乏力度，普通人民群众对于政府机关的监督仍需要开拓新的渠道和机制，总之，政府机关作为国家行政权力行使的主体，其与立法机关，舆论监督主体，以及普通人民群众之间，权力有效制衡的有机体系尚未形成，甚至局部还经常出现由于监督不到位，而造成腐败现象有所加剧的局面。
最后，多元经济和多远文化交叉构成了目前中国经济文化现状的复杂性。中国改革开放三十年来，经济实力大为提高，但经济成分却变得复杂，非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分，一定程度上大力促进经济发展，但同时多元化的经济也催生了多元化的文化。经济文化的相互作用，一定程度上促生了目前中国社会中的文化乱象，而这种复杂性的加剧直接影响着政府机关的执行主体——各级公务员的思想状态，甚至促进了享乐主义、官本位思想的大行其道，所以加强社会主义核心价值体系建设，夯实社会主义主流思想基础，在公务员队伍中，清楚毒素，用社会主义核心价值体系武装头脑，成为加强政府执行力迫切需要解决的困难之一。
第二，地方政府间的地缘保护，制约着政府间资源共享和政府整体治理水平提高。首先，中国的现状是地理面积大，地方各级政府数量多，但由于经济文化发展不平衡的原因限制，各级政府在资源分配，尤其是政策资源和国家财力分配过程中，差别巨大，东南沿海地区由于改革开放以来都是中国经济发展的前沿地区，无论经济实力还是人力资源的集聚程度，在地方政府间比较都是居于前列。虽然我国实施了西部大开发战略，寄希望通过此举，缓和东部、中部和西部之间的经济差距和社会水平发展的落差。但这个任务仍是任重而道远，现实版的地方政府间的恶性竞争依然存在，由于行政区划的条块分割，以及政绩导向性的政策大量出台，地方政府为了本地区的GDP的增加，甚至不惜通过行政命令和非常规的竞争手段来达到本区域的经济产值的提升，一定程度上浪费了社会资源，盲目的重复建设和环境破坏，使已经脆弱的生态环境再次面临着重大危机，近年来，频繁发生的生态灾难已经警示我们必须科学发展、可持续发展，传统经济发展方式和条块分割模式下的各自为政式的恶性竞争模式必须改变，政府综合治理水平的提高，决定于地方政府间良性竞争机制的建立和地方政府间资源共享的程度。
第三，执行主体素养与目前政府需要面对的繁杂综合任务而言仍不适应。中国目前已经形成了比较规范的公务员制度，公务员作为政府的重要执行主体，在其综合素养方面，已经取得了举世瞩目的成就，“凡进必考”等基本原则的确定，为公务员队伍的执政能力的稳步提高奠定了基础。但公务员队伍整体综合水平仍面临繁重的任务和考验。首先，由于多元文化的冲击，公务员队伍，尤其是领导干部队伍由于理论思想学习松弛，没有在加强自身道德修养，抵御未来“糖衣炮弹”的冲击方面下功夫，造成有些领导干部价值观偏失，贪图享乐，从而“权力寻租”等腐败现象时有发生，甚至在局部地区，腐败大有愈演愈烈之势。其次，我国政府的执政宗旨是为人民服务，近一段以来，我国在大力加强服务型政府建设，逐步根除官本位的意识，但有些领导干部自身道德修养不坚定，忘记了自己的权力源于人民群众赋予，而把权力作为满足自己私欲的工具，大肆挥霍国家资财，贪污腐败。标本兼治，全方位的根除腐败，已经成为提升政府执行力，维护政府公信力的迫切任务之一。
最后，政府公务员主体是党和政府重大政策出台后，最终贯彻落实的基本载体，公务员对于政策的理解水平和贯彻能力，决定政策执行的质量，影响着整个政策执行体系的成败。但目前政策理解力仍是提高公务员综合素养的重要一环，公务员政策理解力还与政府执行力目标有着很大差距。第四，政策制定的多方参与度及科学性不足，造成政策出台质量不佳。政策作为政府治理的重要工具，政策制定质量，直接决定政府治理的水平。中国改革开放三十年来，大量的经济文化社会政策的出台，都在特定的阶段促进了经济社会各项事业的发展，但同时也面临政策质量不佳的长期困扰。首先，政策制定过程中，科学性程度不足，甚至局部存在着拍脑袋等政策制定模式，主观因素，政绩因素都影响着政策科学性程度的提高。其次，政策的连续性不足，短期性政策、功利性政策等短期看似有利，但长期有害的政策仍然大量出台，尤其是地方各级政府为了追逐地方短期利益，而不经过科学规划和评估，盲目出台的诸多地方政策，更是浪费了大量资源，同时，由于政策的朝令夕改，也使政府公信力受到影响。
第五，政策执行体制机制不顺畅，还没有形成有机执行的政府执行综合体系。首先，随着经济社会的发展，政府职能的转变相对滞后，诸多机构的规划和设置有相当多的条块分割，尤其是在局部仍然存在着计划经济模式下的机构设置现象，与服务型政府的机构设置目标还有很大距离。其次，源于1994年的分税制改革，为加强中央财政能力和中央权威方面做出了积极努力，但目前，中央财力过大，地方财力过小的现实，再次把中央与地方财权的划分提到了议事日程，其实质是为了解决长期以来中央和地方由于财权和事权的不协调，而迟滞政府执行力的提升，但令人欣慰的是，最近中央正在着手推进的财税体制改革，正在试图努力改变这个现状，通过改革中央和地方的财税占有比例，来解决地方政府发展的动力不足问题。最后，政府执行流程的标准化程度不足。市场经济发展方向是集约化，市场经济的主体为了在市场取得优势地位，必须在企业标准化流程设计方面下功夫，以节省成本，提高效率。企业的这种行为对于政府而言也同样适用，目前政府执行流程中的盲目性以及主观人为地因素太多，而规范化、法制化、标准化和科学性严重不足，造成政府政策、决策出台后的整个执行效果的不理想。
三、提升政府执行力的路径选择
第一，创新行政执行理念，培育政府服务型执行文化。创新是一个民族的灵魂，没有创新，国家发展的动力就会缺乏。传统行政文化的取向总体上说是领导文化而非执行文化，是稳定取向型文化而非发展取向型文化，是以官本位为核心的政绩管理型文化而非以社会和民众为核心的绩效管理型文化。政府执行力提升最关键的路径就是创新，政府执行体制和政府执行流程等方面进行全方位创新。只有不断深化改革，不断把政府公务员、普通民众的智慧不断挖掘，实现智力资源的共享和流动，才能为政府创新提供强大动力源。而执行文化是整个创新体系中的最关键一环，中国几千封建社会中的官本位思想，总的说是一种人治思想，是古代帝王驾驭人民的工具而已，而现代政府其执政的主旨是服务人民群众，权为人民谋利益，为人民的福祉而努力。所以培育各级公务员的服务思想，牢固树立立党为公、执政为民的根本宗旨，培育符合社会主义要求的中国特色的执行理念和执行文化，成为推动中国政府执行力提升必然路径选择。
第二，打造一流公务员队伍，提高执行主体综合素养，夯实政府执行基础。政府综合执行力能力提高关键在于公务员队伍整体综合素养的提高，我国通过公务员考试和领导干部的公开选拔等方式，已经形成比较完善的公务员奖惩和晋升渠道，尤其是近年来公务员招考一路升温，也赋予了公务员队伍能够招到高层次人才的现实基础。首先对公务员队伍加强思想政治以及专业技能的学习，充分利用党和政府的理论主阵地——党校系统，通过公务员的集中培训和分散培训，利用党校系统优良师资和先进的网络系统，为公务员队伍应对新形势下复杂的难题和困难不断提供良好智力支持。其次，建立公开、公平、公正的公务员奖惩体系，奖优罚劣来激励公务员队伍学习的积极性和主动性，形成你追我赶得良性竞争氛围，杜绝卖官、买官等恶劣现象出现。最后，把公务员队伍进口和出口与社会智力资源对接，使之进的来、留得下、干的好，也出的去。把公务员的局部智力资源与社会整体的智力资源对接，形成资源共享，提升公务员队伍竞争力，提升政府应对危机背景下复杂执政事务的水平和能力。
第三，重塑政府组织架构，提高政府执行效力。古语有云：田忌赛马，只因把赛马的次序变了，胜败的结果就变了。如果引申到政府机构改革方面，我们可以这样理解，如果能够把政府组织结构进行优化组合，以政府需要解决的复杂社会事务作为改革政府机构，重塑组织机构的前提和基础。尤其是广泛利用网络技术，通过网络平台把政府组织从以前的垂直状态逐步向扁平化过渡，使中央高层与基层一线之间的联系时间和距离都能得到进一步的缩短，从而使中央决策能够迅速到达基层，同时基层的意见和反馈能够迅速反馈回高层。同时优化政府执行流程，推进标准化建设，如有可能，中央政府应集中专家学者共同研讨成立政府执行流程标准化工作委员会，通过集中全国智力资源对全国中央以及各级地方政府进行标准再造，量身定做，通过立法手段，在原则和灵活性的指导下，做到每个政府机构的政府行为都能够找到与之相匹配的法律规范和可操作性的依据，彻底改变传统行政中，主观因素和人为因素大行其道，致使效率和效益都难以得到提高的困境局面。
尤其是近年来网络技术的蓬勃发展，为实现低运行成本、高效率政府提供了硬件基础。各级政府在推进技术革新方面花了大量气力，政府网站以及政府部门计算机的配备已经日渐规模化，但目前还面临着没有把公务员队伍与技术进步进行有机合成的困难，人机分离，而不是人机合一，这并不是说政府公务员只重视技术，而轻视其他方面，而是通过网络的手段，把公务员队伍从静态的应对工作，转变为动态的应对工作，从而提高工作效率，降低工作成本，凡是能在网上完成的工作任务，就在网上完成，凡是能够通过网络传输的，就尽量通过网络。完善的网络与标准化的工作执行流程，必将可以打造一个廉价政府，或者谓之节约型政府。
第四，健全绩效评估体系，完善监督问责机制，激发政府执行活力。《新元史》卷185《王磐传》：“臣下有功有劳，随其大小，酬以官爵；有才有能，随其所堪，处以职位。”“能者上，功者奖”。这表明，建立一个公正的绩效评估体系是解决公务员队伍缺乏流动性的重要举措。目前的公务员评价方式和评价手段仍比较单一，而且主观影响因素比较多。尤其是绩效评估主体单一，评估权力集中于政府部门自评，第三方评估主体缺乏有效的评估制度和评估渠道。绩效评估主体单一，同时也滋生了评估内容科学化程度不足。所以，目前一个标准化、科学化、多元化绩效评估体系亟待建立，以解决公务员队伍的流动性和晋升渠道受阻的困境。
绩效评估体系的健全，同时也要完善监督和追责体系，奖优罚劣，必须对工作成绩突出者进行褒奖，而工作不积极者进行惩罚，实现“能者上，功者奖”。作为监督和追则体系的重要一环，必须完善健全投诉举报体系，实现监督主体多元化和常态化，保证监督主体独立监督，发展第三方监督和媒体监督，充分发挥媒体无冕之王的舆论监督效应。责任追究体系也要不断完善，实现制度化和标准化，不因一把手的改变，而无人负责，不因领导干部调动而无法实现责任追究。总之，政府执行力将对一个国家的发展起着决定性作用，它将是构成综合国力的最重要因素之一，从而成为决定经济发展成败的关键因素。如果没有执行力，无论战略蓝图多么宏伟或者政府结构多么科学合理，都无法发挥其实际效能。所以，以公共危机为契机，变压力为动力，深入推进政府管理体制创新，打造政府核心竞争力，实现政府执行力提升，最终为我国经济社会成功转型提供坚强保障。
参考文献： [1] 唐旭斌,余二亮.公共政策执行阻力分析及对策[J]行政与法(吉林省行政学院学报), 2003,(08)[2] 简利君,晏敬东.公共政策有效执行的障碍与对策[J]科技创业月刊, 2004,(16).[3] 温家宝.深化行政管理体制改革 加快实现政府管理创新——在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上的讲话[J]国家行政学院学报, 2004,(01).[4] 莫勇波.论政府执行力及其组织构建[J]理论导刊, 2005,(06).[5] 汪永成.政府能力的结构分析[J]政治学研究, 2004,(02).附件：
作者：孙伟 单位：中共福州市委党校
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