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经济法平时作业2013-3-2
4我国反垄断法的执行体制评析
余海洋法学院08级1班20083000800
32摘要：随着反垄断法的颁布，我国发垄断法执行体制也初见端倪，目前国务院反垄断委员会规定了由国家发改委、国家工商总局、商务部的多部门分别执法的格局，各执法部门分工不尽合理，部门这种“三足鼎立”的局势不利于反垄断法的统一执行。反垄断执法机构应当成为一个精干的、权威的、能够执法的机构，而不是一个“戴帽的、协调式的、虚设机构。反垄断的执行也应该独立地和高效地运作。国外反垄断执法机构的诞生与发展已经历了一个较长的过程，深入比较研究、科学借鉴国外反垄断执法体制，对我国反垄断执法机构的建立和完善，必然起到促进作用。
关键词：反垄断；执行机构；二元执行体制
垄断法被称为“经济宪法”，在市场经济法律体系中具有举足轻重的地位。对于建立和维护市场竞争秩序，促进和加强经济民主与经济自由，保护和捍卫消费者、经营者的合法权益具有不可替代的功能。然而，反垄断法能否在建立和维护国家的市场经济秩序中真正起到如此重要的作用，还取决于国家能否建立一个高效运行的反垄断执法机构和良好的执行体制.本文将从这两个方面探讨我国的反垄断法。
（一）反垄断法执行机构设置
我国现行立法规定、理论分析和国外立法之比较
我国2007年8月30日颁布的《中华人民共和国反垄断法》第九条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。”具体包括：“
（一）研究拟订有关竞争政策；
（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；
（三）制定、发布反垄断指南
（四）协调反垄断行政执法工作”等。第十条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。”
这些规定表明，我国通过设立反垄断委员会作为专门的主管机关，改变我国目前由商务部、国家工商总局和国家发改委分别执法的现有格局，解决我国市场经济秩序监管多头执法、局面混乱，反垄断执法机构的执法能力有限的问题，具有很大的进步性。目前，我国反垄断的执法机构主要是国家工商行政管理部门，但由于反垄断法规制的对象非常复杂，并且具有很强的专业性，实践证明其执法能力有限，执法效果并不理想。我国工商行政管理部门不具备反垄断执法机构应有的条件，具体表现为：首先，各级工商政管理部门的工作经费和人事任免权都由同级政府掌握，很容易受到地方政府的影响和制约，很有可能成为地方保护主义的强有力的工具，助长行政垄断；其次，工商行政管理部门不具备反垄断执法机构所应拥有的“专业性”要求，达不到“法学家、经济学家、统计学家以及其他与市场竞争相关的专业人士”的人员素质要求；最后，工商行政管理部门作为反垄断法的执法机构，只是一个兼职机关，它还有管理市场、企业登记、打击假冒伪劣商品等诸多职责，让它来承担集专业性与复杂性于一身的反垄断法的执行工作，未免太过强求。①但是这些规定也还存在明显的不足。执法机构职能重叠。反垄断委员会不仅负责《反垄断法》的细节完善工作，还负责协调和指导反垄断的执行工作。这与负责执法工作的反垄断执法机构产生了职能重叠。并且使反垄断委员会既是规则的制订者，又是规则的执行着，这种设置，将给反垄断法司法结果带来更大的不可预测性。
国外，有的国家或地区由一个机关作为反垄断执法机构，如日本的公平交易委员会和我我国反垄断法的执行体制评析
国台湾地区的公平交易委员会。有的国家则实行双轨执法制度，由两个或者两个以上的机关作为反垄断法执行机构，如德国的联邦卡特尔局和垄断委员会，美国的联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯局。②这两种体制各有所长，单一的反垄断执法机构便于反垄断权力集中，处理问题程序简便，效果迅速，而设置多个反垄断执法机构便于扩大反垄断执法的活动范围和权限，加强反垄断执法力度。在设置的级次上，一般只设中央、地方两级，如美国、德国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制。与只设全国性执行机构相比，两级机构可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率。另一方面，与按行政级别层层设置机构相比，两级机构设置则既可以使反垄断的裁量权适当集中，且大多派出机构职能处于相对超脱的地位，不会受到地方政府的人为干预。
我国反垄断机构设置建议
在比较国外放垄断法执行机构设置的优劣后，结合我国的实际，笔者认为我国的反垄断机构的设置应做适当改进。
(1)机构法定，运转规范
当今大多数国家的反垄断执法机构，都是由反垄断法直接规定的，虽然各国有所差异，但都直接在反垄断法中确立了反垄断执法机构的法律地位、组织机构、人员构成、职权和保障等组织制度。如“联邦贸易委员会由五名委员组成，任期第一届为3至7年，由总统决定，继后任期均为7年，任职程序——经由参议院推荐和批准由总统任命，且总统从5名委员中指定1名为委员会主席，并对免职条件做了规定„„”③。执法机构设置法定化可以从根本上防止机构设置的随意性，使执法机构的地位、组织结构和运作程序一步到位，充分适应查处垄断行为的特殊性的要求，使其不会受到政府或任何其他强力机构、强力人士的人为干预，能够保证执行机构的超然性和独立性，有利于反垄断法切实、公正地实行。
(2)职权广泛，地位独立
纵观各国的反垄断法，为加强执法机构执法的权威性，保障社会经济的公平竞争，都赋予反垄断执法机构以广泛的职权④。正由于执法机构拥有这样广泛的职权，才使得反垄断法在国外特别突出而成为经济法的核心。同时，各国或地区也认识到，反垄断执法机构执法活动的高度独立性是确保其执法公正和有效的关键，因此在制度设计上为保证其独立性不遗余力。一方面要确保反垄断执法机构不受行政权力的制约；另一方面都在法律中明确对反垄断执法人员规定了从业禁止条款，防止反垄断执法人员被利益集团所控制。⑤日本的公正交易委员会虽隶属内阁总理大臣，但委员须经议会同意任命。而德国的联邦卡特尔局虽隶属于联邦经济部长，但法律赋予其相对独立性，即对具体卡特尔案件有独立的决定权。联邦卡特尔局前局长沃尔夫曾说过：“德国的立法者从一开始就决定建立一个独立的竞争机构。即是说，联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地且不受外界影响地对卡特尔案
件作出裁决，这些裁决是在决议处作出的，决议处于类似于法院的法庭，不管是经济部长还是我本人都不能对具体案件发出指令。”“反垄断机构的独立性至少和最高法院的独立性同样重要。”
(3)专家执法，人员精干
由于反垄断执法专业性较强，过程错综复杂，因而国外在设置执法机构的同时，对组成人员的选任规定相当严格。专家执法的特点特别醒目，其委员组成一般均为经济、商业管理、法律的专家，且由总统、议会或总理同意并任命。同时，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性也使得机构人员的配置凸显精干效率特点。如美国反托拉斯局设有华盛顿审判处和l0个地方办事处，1995．年时有职员854人。联邦贸易委员会共有5名委员，该委员会下设 竞争局、消费者保护局和经济局，并在全国设有l0个地方办事处，1995年时职员有979人；日本公正交易委员会下设事务局和7个地方事务所，1999年底时职员有558人；韩国公平交易委员会委员9。⑥这些都启示我国在选任反垄断执法机构的人员时，也应精选人员，实
现专家执法，并对其提供充分的保障，以避免执法人员在执法过程中处于两难的窘境，保障反垄断法在社会主义市场经济的发展过程中既成为有效打击各种反垄断行为的利剑，又促进经济的健康有序的发展。
（二）反垄断执行运作模式
反垄断法的执行体制指的是公共执行和私人执 行在反垄断法执行中的地位和配置。从各国反垄断法 的立法和实践来看，反垄断法的执行体制有二元执行 体制和一元执行体制之分。二元执行体制强调公共执 行和私人执行同等重要，反垄断法的执行需要公共执 行和私人执行相互配合和协调发展。⑦
在当今世界，大部分国家（或地区）采用了二元化的执行体制，2 0世纪90年代末期特别是21世纪以来，各国反垄断法的执行体制发生了显著的变化，许多国家越来越深刻地认识到了私人执行在反垄断法执行中的重要性，并通过立法或司法判决等 多种途径从多个方面促进反垄断法的私人执行。反垄断法的私人执行已经成为大多数国家的必然选择，开始成为该国反垄断法执行体制的有机组成部分，二元执行体制逐渐成为主流的反垄断法执行体制。曾采用一元化体制的也开始向二元过度。
美国是典型的二元执行体制国家，其反托拉斯法执行责任分配给了公共机关和私人当事人，由此形成了公共执行和私人执行两种方式。这种体制自1 8 9 0 年《 谢尔曼法》 通过后就得到确立，其后的《克莱顿法》进一步明确了二元执行体制。德国反垄断法的执行体制在《反限制竞争法》第7次修订(2005年)前基本上也可以归类为一元执行体制。德国在第7次修订《反限制竞争法》时，引入了一些新的规则，使私人执行获得更加广泛的应用空间。执行 中处于支配地位。在欧盟，欧盟委员会实际上享有对欧盟竞争法的垄断执行权．其成员国竞争法的 执行基本上也属于竞争主管机构的专属领域。以后一直欧盟委员会实际上对欧盟竞争法享有集中执行权。⑧2005年和2008年，欧盟委员会先后颁布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》和《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼白皮书》绿皮书引。对反垄断私人损害赔偿诉讼中的一些关键性问题提出意见，包括过错标准、赔偿额计算标准、转嫁抗辩和间接购买者的地位、诉讼成本、公共执行和私人执行的协调等事项。白皮书进一步将反垄断法的主要目标锁定在改善受害人维护其合法利益的法律条件，强调对实际损失的完全赔偿是反托拉斯私人执行最重要的指导原则。日本的《禁止垄断法》将大部分的执法权集中在公正交易委员会，即所谓的“公正交易委员会中心主义”。⑨私人执行者必须以日本公平贸易委员会（以下简称JFTC）的处理结果为前提才可以向法院起诉。因此，私人提起损害赔偿诉讼的案件非常少。究其原因，除了执行权力大部分集中于JFTC之外，另一个很重要的原因是战后日本大力发展产业政策，没有反垄断法存在的空间。20世纪90年代以后，日本开始推动私人执行的发展。这些努力主要围绕以下几个方面进行：一是在民事中引入禁令诉讼，规定私人可以对有侵害行为的企业或行业协会要求暂停侵害行为的发生；二是减轻原告的证明责任，允许向JFTC请求其做出处罚时的相关文件，法院可以综合相关证据进行自由裁量。⑩
按照目前我国提交全国人大审议的《反垄断法》的规定，虽然确立了公共执行机关，设置了国家反垄断委员会和国家反垄断执法机关，并规定了相应的职责。但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成：是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告„„凡此种种，法律并没有明确。另外，在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。也就是说，按照目前反垄断法草案所确立的公共执行体制
很可能会出现权力冲突或权力虚置，无论何种情况都会导致反垄断法无法有效执行。当反垄断法的公共执行不能有效运作时，更应该依赖有效的私人执行。从这个角度来说，我国反垄断立法确立二元执行体制不仅十分必要，而且十分紧迫。确立二元反垄断法执行体制更有利于强化我 国反垄断法的实施效果。
参考文献：
① 申超、马杰：《论我国反垄断法执行机构的设置和职能》，武汉大学法学院。
②引自 漆多俊：《经济法学》，武汉大学出版社。
③详见美国《联邦贸易委员会会法》第一条、第二条。
④如美、日、韩等国的反垄断执行机构兼准立法权、准司法权和完整行政权于一体，德、俄的反垄断执行机构也具有相当独立的行政权。
⑤美国《联邦贸易委员会会法》规定：“美国的联邦贸易委员会隶属总统，委员经参议院推荐和批准，由总统任命，但只对国会负责，不受总统监督。”
⑥援引：周卫、民王峰：《反垄断法的执行机构的比较研究》，西藏民族学院学报（哲学社会科学版)第27卷第5期，2006.-9
⑦王健：《中国反垄断法应确立二元执行体制》，载《法治研究》2007年第5期。⑧《欧共体条约》第81条、第82条，《欧共体条约》第17号条例。
⑨详见日本《禁止垄断法》第26条。
⑩郭烟翔：《反垄断法二元执行体制的现状及发展》，载《法制与社会》2009.10（下）。
