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香港的廉政制度及其启示
新闻一班王荣花、张慧 香港廉政建设享誉世界, 堪称亚洲乃至世界各国的楷模。在著名的国际反腐败组织———透明国际.公布的国际清廉指数排名中, 香港一直名列前茅, 已成为仅次于新加坡的亚洲最廉洁的城市。然而在上世纪70 年代中期以前, 香港却是一个腐败盛行、民怨沸腾之地。香港之所以能够成功地实现由乱到治的历史性转变, 根本原因在于适时建立了廉政公署, 并配备了严厉而完备的反贪法律。香港廉政公署这一机构形式及其反腐倡廉的成功经验, 对于目前尚处于腐败高发区, 并正竭力走出腐败泥沼的我国内地颇值得借鉴学习。
一、香港廉政制度建设的特色
1.廉政公署的高度独立性与权威性在廉政公署成立之前, 香港也有过反腐败机构, 但这个机构却隶属于当时本身即十分腐败的警察系统,缺乏独立性, 自然难有所作为。1974 年廉政公署的成立改变了这种状况。作为专门的反贪机构, 廉政公署从警察系统中完全独立出来, 具有高度的独立性与权威性。具体表现在:(1)人员的独立。廉政公署不属于公务员架构。廉政公署的最高长官(廉政专员)由中央人民政府任命(香港回归以前由港督任命, 以下不再说明),对特区行政长官负责, 廉政公署的各咨询委员会的成员及主席由特区行政长官任命并直接对其负责。廉政公署的一般工作人员依法定条件向社会招聘, 聘期为30 个月, 并根据表现决定是否解聘或续聘。对职员的培训教育, 自主进行。职员的提升和解雇, 自成体系, 不受社会上公务员制度和其他制度的制约。(2)机构权力的独立性。按香港法律, 廉政公署只受特区行政长官的控制和指挥, 不受其他任何政府机关、人员的命令和指挥。(3)财政上的独立。廉政公署的财政经费由香港特别行政区政府统一划拨, 独立支配。(4)法律赋予广泛的调查权: 有特别调查权、扣留及扣押权、搜查权、使用武力权、获取资料权、限制处置财产权、交出旅行证件权等。总之, 廉署在搜查和取证方面权限比警方大。正是这种高度的独立性、广泛的权力和“一人之下, 万人之上”的权威性, 使廉政公署能够屡屡扳倒高官, 使腐败分子闻风丧胆, 视被廉署邀去“喝咖啡”为畏途。
2.严厉而完善的反贪立法早年, 由于香港政府按照英国法律, 对贪污受贿处罚极轻, 助长了一些官员的贪欲和贪污现象的发生。从1948 年港英政府独立制订反贪法令———《防止贪污条例》开始, 香港的反贪立法逐步建立起来。目前香港的反贪立法不仅逐渐完善而且已经相当严厉了。例如《防止贿赂条例》的第三条规定: 公营或私营机构的代理人或雇员, 未得其主事人或雇主批准而索取或接受任何利益, 作为执行其职务的诱因或报酬, 便属犯法。而任何人提供此等利益亦属违法。再如为对付长期受贿而又无法确实其资产与任何贪污交易有关的公务人员,反贪污法例第十条提供了一项强而有力的武器, 规定若一名公务人员所维持的生活水平, 或他所拥有及控制的资产, 与其公职薪俸不相称, 而又不能向法院做出圆满解释, 即属违法。触犯贪污罪行的最高刑罚是十年监禁及罚
款港币一百万元, 而贿款及无法解释的财富亦会被没收。涉嫌人员在接到廉政公署的通知后, 所作的任何陈述都可在法庭上引用。拒绝按通知中所提问题做出解释本身即构成犯罪, 并可作为罪证。这一规定使原有法律的一项重要原则即当事人无须证明自己无罪、有权保持沉默的规定被突破。完善而严厉的反贪立法大大强化了对贪污现象的打击力度, 对腐败分子起到了巨大的惩戒和威慑作用。此外, 为保障无辜人士免受恶意诬告, 廉署的《廉政公署条例》还明确规定, 若有人明知而向廉署做出虚假或错误的举报, 便属违法。
3.三管齐下的治贪方略香港《廉政公署专业守则》规定:“廉政公署致力维护本港公平主义, 安定团结, 全港市民齐心协力, 坚定不移, 以执法、教育、预防三管其下, 肃贪倡廉。”在这个守则的指导下, 廉署设有执行处, 防止贪污处, 社区关系处三个专职部门和为这三个部门提供服务的一个行政总部。上述三个专职部门在功能上互相配合, 分别承担调查, 防范和宣传教育联络的任务。港人称之为“三管齐下”的方式。(1)执行处, 是廉署中专司调查职能的部门, 也是廉署的第一大部门。职责为负责接受、审阅和调查有关贪污的指控。其资料的来源主要源自市民的举报。调查工作完成后, 如犯罪证据确实充分,则移交律政司并由律政司司长作出是否检控的决定。(2)防止贪污处, 是廉署中专司审查职能的部门,主要任务是审查政府部门和公共机构的工作制度和程序, 在调查研究的基础上发现其中可能导致贪污的漏洞, 就预防贪污提出改善的办法。这个处是由各行业专家组成的, 包括建筑师、律师、工程师等等。他们提出加强立法和执法的建议可减少或杜绝贪污的机会。(3)社区关系处, 是廉署的第二大部门, 主要工作包括: 阐释反贪污法例, 教育在校学生, 鼓励社会人士采取防贪措施、向廉署举报贪污。通过社区关系处的工作使广大公务员和市民认清贪污的危害, 积极支持廉政公署的工作。为达此目标, 该处的宣传教育方式多种多样, 手法新颖活泼。一是通过电视、电台及报刊等大众媒体, 以广告、电视片、文章等方式广泛宣传反贪倡廉信息, 介绍廉署的的工作动向, 并通过计算机上网的“廉署网页”使市民方便地了解廉政工作。二是遍布港九新界的8 个廉政公署分区办事处直接派员深入社区, 面对面地与各阶层联络沟通, 进行宣传。三是根据香港各行各业分工日趋精细, 不同服务对象有不同需要的情况, 通过策划特定活动的方式, 有针对性地作好商人、公务员、学生、社区居民等特定人员的宣传工作。特别值得一提的是, 廉署认为品德教育必须从小开始, 别具匠心地制作了系列卡通片向小朋友传递诚实、公平和公正等正确价值观。
4.内外监察多方制衡廉政公署作为社会的监督机构, 法律赋予了很大的权力。能否确保这些权力始终依法行使而不被滥用, 这是廉政公署能否保持自身廉洁和有无权威及生命力的重要一环。由此需要对廉政公署本身及工作情况进行监督。对此, 香港法律对廉政公署也有着严格而健全的监察与制衡机制, 以确保其不滥用权力。这种监察制衡机制是从内外两个方面同时运作的:从外部来讲, 它主要来自: 第一, 行政长官。廉署专员由中央人民政府任命委任, 直接向行政长官负责, 并要定期向行政会议汇报重要政策事宜。第二, 法治制度。香港司法独立, 廉政公署只有调查权, 检控权力则在律政司。是否有罪, 也只有法院才能判决。第三, 立法会。廉政专员及处长级人员须出席立法会, 接受议员的提问;廉政公署须向立法会呈交年报, 交待署方一年的工作;立法会有权以立法方式赋予或撤销廉署的某些权力。第四, 咨询委员会。这是指由行政长官委任各界社会
贤达组成独立的专门负责审查廉署各方面工作的委员会。其主席职位均由非官方人士出任, 以保证其独立与公正。目前, 监察廉署工作的共有4 个咨询委员会, 即贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会, 它们分别审议廉署的整体政策以及指导和监察三个处的工作。第五, 廉政公署事宜投诉委员会。这也是一个独立的由非官方人士担任主席的机构, 其成员包括行政会议和立法会成员以及其他社会贤达, 该会专门监察针对廉署工作程序或人员所作投诉的调查工作, 并独立发表工作年报。此外, 香港还有着发达的新闻业及其较高的自由度。廉署工作亦同政府部门一样一贯受到大众传媒的监察, 市民通过传媒能直接了解廉署工作并进行监督。从内部来说, 廉署有自身的监察机制。自廉署成立以来就设有内部调查及监察机构, 专门负责监察廉署职员的操守及调查有关他们的投诉或者贪污指控。此外, 每年廉署都要对职员进行考核, 考核不达标者自然不会继续聘任。
二、香港廉政制度建设对内地反腐倡廉工作的启示
最高人民检察院检察长贾春旺2006 年3 月11日在第十届全国人民代表大会第四次会议上所作的工作报告指出: 2005 年全国各级检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41447人, 已侦结提起公诉30205 人。这个数字与前两个年度相比虽略有下降, 可下降不多。这说明我国内地反腐机构已基本遏制住腐败犯罪的上升势头, 但我们反腐的形势依然是严峻的。为使我国内地尽快建成廉洁公正的法治社会, 我们应借鉴香港廉政建设的成功经验。
1.保证反腐机构的独立性, 使其具有足够的权力和权威从某种意义上讲, 香港廉政公署的威慑力源自于体制上的独立性。内地应借鉴香港廉政建设的经验,建立类似廉署的独立反贪机构, 进一步增强反腐机构的独立性, 减少其受党政部门干预的程度。反腐机构的独立性应包括办案权力、程序的独立性, 财政上的独立性, 人事安排的独立性。
2.制定严厉且完善的反贪污法律我国内地刑事法律虽然对贪污、贿赂等相关罪名有明确的规定, 但相比较而言, 我国内地的刑事立法对这些犯罪的规定有三大缺陷: 一是成立的条件过于严格;二是法定刑过轻;三是应该作为犯罪处理的行为没有犯罪化。例如, 在受贿罪的成立条件中除了要求国家工作人员有收受财物的行为外, 还要有为他人谋取利益的行为。贿赂的范围仅限于财物, 而不包括财产性利益以及能满足人的需要的其他利益。贪污和受贿均为数额犯, 数额的起点一般为5000 元(盗窃罪的起点数额则为500-2000 元)。行贿罪的成立必须要为谋取不正当利益, 等等。我国内地的上述立法规定, 无疑放纵了腐败分子, 也起不到应有的警戒作用。因此, 对照其他国家和地区的反贪立法以及我国已加入的《联合国反腐败公约》的规定, 我们应加强反贪立法工作, 制定严厉且完善的反贪污法律, 严密刑事法网。
3.建立执法、预防和教育“三管齐下”的反腐败运作方式应该说, 世界上其它许多国家和地区在反腐败中也十分强调对腐败行为的打击, 强调从制度上防止腐败, 加强廉政教育。然而它们普遍存在的问题: 一是对三者重视的程度各不相
同, 有所偏废;二是将这三方面任务分散到了不同的部门负责, 往往造成在反腐过程中各方缺乏统一的、协调一致的行动, 无法有效地打击腐败贪污现象, 反腐成效不显著, 甚至会给腐败分子搞腐败、逃避惩罚以可乘之机。三是对民众的宣传教育不够, 缺少民众的大力支持。而香港廉政公署的机构设置则有效地避免了上述弊端, 三个部门所订的策略及执行的工作是相辅相成的, 使肃贪倡廉的工作达到最高效能。在清除了腐败贪污现象的同时, 也涤荡了腐败贪污滋生的温床和源泉, 达到了治标又治本的目的。作为我国内地的主要反贪机构, 检察机关近年来也在其内部设立了职务犯罪预防部门。但这个部门设立以来, 一直没有形成与反贪、渎检等部门的有效协作机制和打击、预防连动的工作格局, 在信息共享、工作联系上存在着脱节的现象。既制约了预防工作的开展,也不利于打击效果的巩固, 使检察机关在反腐败中的职能作用没有充分发挥出来。因此, 我们应加强检察机关反贪、渎职和预防部门的互相配合, 进一步提高惩治和预防腐败犯罪工作的水平。在反贪宣传教育上, 我们也应建立自己的反贪宣传格局: 借助现代媒体, 实现宣传教育方式多样化, 加大宣传力度, 进行有针对性的宣传, 同时建立统一的反贪宣传教育规划。使广大人民的观念发生根本性的变化: 从认为贪污与己无关, 到认为贪污行为是社会不能容忍的, 应坚决给予惩治。在反贪预防上, 检察机关在继续坚持预防调查、检察建议、预防咨询等行之有效的方式方法的基础上, 在有条件的地方, 可吸收各行各业的专业人员帮助制定不同行业的反贪预防措施, 建立健全各行各业的规章制度。
4.监督者也要受监督如前所述, 香港廉政公署内部建立了对内与对外两套监督系统, 两套系统虽同处于廉政公署内部, 但相互处于封闭状态。这种制度设计至为科学, 因为它建立在对人性和权力的认知的基础上。反贪人员也是人, 监督权亦权, 人与权结合, 权力就有被异化的可能性, 故必须建构监督者也要被监督的机制。我国国内反贪机构内部监督这一块基本上处于真空。除了要尽快建立一套对内惩贪系统, 完善监督者亦要受监督的机制外,目前可行的做法是, 反贪部门在接到群众的举报后, 对案件的处理应由专门的委员会集体讨论表决决定, 避免徇私舞弊和随意性。综上所述, 笔者认为香港廉政建设的成功经验带给我们的启示归结到一点就是: 推进廉政建设不仅要有完备的反腐败法律, 更重要的是要有体制上的创新并使之法律化。
