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美国公立高校的法人治理结构及其特征
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（1.西北师范大学 研究生院；2.西北师范大学 教育学院，甘肃 兰州 730070）摘要：公立高校在美国高等教育体系中占据主体地位。经过200多年发展，美国公立高校形成了独特的法人治理结构。该结构外部表现为国家监督，政府间接干预，依靠中介组织的缓冲政校关系，形成政府掌舵，大学划桨，社会参与共同治理的格局。该结构的内部为独特的法人——董事会制度结构与自治模式，其中董事会、行政委员会与学术评议会分权制衡，以保障学术自由和大学自治。
关键词：公立高校；法人；治理结构
经过200多年发展，美国公立高校将西欧的高等教育模式加以扩充、本土化和民主化，形成了学术研究与实务并兼的独特的法人治理结构。
一、美国公立高校外部治理结构及其特征
美国政府对大学的管理是一种间接的控制，即范富格特所谓的国家监督模式[1]。这种管理模式源于政府两次直接干预大学的失败。第一次是创立国立大学基金提议的否决。美国开国之初六任总统都赞成建立国立大学，华盛顿曾捐赠自己的一笔遗产作为创办该大学的基金。但由于各州坚持自由发展的原则，议案最后均遭拒绝[2]。第二次是1819年的“达特茅斯学院判例”，政府想把私立的达特茅斯学院转为公立，但是遭到法官的否决，他强调私立高等教育机构具有独立的“法团”身份，其“特许状”具有契约性质，不得任意更改和免于公有化。国家监督模式中，国家的主要角色是监督大学确保学术水平和素质，保持大学的问责性。联邦政府通过立法、财政资助和信息服务三种手段保障大学的自主性、灵活性、适应性和责任感，为大学提供宽松的学术环境，确保公众利益的实现。这种治理结构既尊重了大学传统的学术自由，也促进了大学为取得资助而进行竞争，以市场竞争的方式巧妙地平衡大学和政府的关系。
大学与政府之间的关系很微妙，大学既不能受政府过多的干预，又不能将命运全部托付给教授，这就像战争意义太重大，不能完全交给将军一样[3]。美国解决这一矛盾的方法是吸引社会各界人士参与大学管理，在政府与大学之间建立教育中介组织。中介组织也称“缓冲组织”（Buffer Organization），它具有“减压阀”功能，它既可以代表学校向政府施压，从而影响政府的政策；又可以担负执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务[4]。它充当了政府与大学之间联系的桥梁，以平衡国家、社会和个人之间的利益。美国教育中介组织主要有三种类型：一是全国性、地区性和专业性认证评价组织。非官方的专业性认证评价越来越重要，因为符合办学条件的最低标准时州政府才授予高校办学许可，同时，通过联邦教育部认可的认证组织的认证，是高等院校获得联邦资助的必要条件；二是从事高等教育问题研究和咨询的组织，其中影响最大的是卡内基教学促进基金会；三是学会、协会等行业自律团体，如美国高等教育协会、大学和学院联合会、大学教授联合会等。教育中介组织能够及时的收集、整理以及形成有价值的评估意见，然后将这些信息和意见反馈给政府和高校，使之积极谋求教育与社会的密切结合点，找出影响教育发展的各种因素，从而最大限度地避免因信息不全而导致的政策失误，避免高等教育发生偏差。
美国政府对大学的间接管理方法与现代治理理念相吻合，它是市场经济中政府、大学、社会等利益相关者相互协作的结果。这种治理的特点是政府与大学通过教育分权，确立权力与职责边界和权利与义务的范围，通过法律的规范与契约的约束体现，如委托代理、合同制等。合同制是学校摆脱政府控制的一种比较好的方式和手段，因而被看作是“为公立学校提供了一种全新的治理模式”[5]。在这个模式中，大学遵循学术自由与自治传统，自主办学；社会广泛参与，民主监督；政府治理而不划桨，“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理”[6]。
二、美国公立高校的内部治理结构
（一）董事会的结构与职能
美国大学董事会类同于财产持有者之权利主体，其依法对学校财产（土地、校舍、设备）做必要的管理与处分，并针对行为对象进行法律授权范围内的监督。公立高校董事会可自行订立组织章程以规范其成员的人数、资格、任期与产生方式。董事会人员由政府委任或议会、学会、校友推选，成员依据其专业背景与兴趣分为若干小组，校长也为小组成员。
董事会是大学的最高决策机构。近年来，包括设定大学的任务与目的、支持与监督校长行为、审查教育与公共服务规划、担任校园争议的上诉机制等都成为董事会承担的责任。
美国董事会协会在1998年提出“组织治理声明”强调，董事会应负起大学的终极责任，董事会具有决定大学组织任务的权威地位，能为大学制定发展计划，也能推翻学术事项的决议。董事会虽然具有最后的决策权，但通常不会对大学进行完全的控制，反而会选择与学校行政当局站在同一阵线，以使双方能够紧密合作[7]。总体而言，美国大学的优越学术成就在相当程度的归功于董事会制度之运作，大学董事会的运作采合议制度能使学校事务的决策极少受到政党或政治力量的影响，董事会扮演着“桥梁”与“缓冲者”的角色，其确保大学能重视社会的需要，并能阻挡外界对于大学自主权的不当干预以保护学术自由[8]。
（二）美国公立高校的校长遴选与职权
1.校长的遴选
美国董事会的首要任务是遴选校长。公立高校在遴选校长时，先行组成“校长遴选委员会”，挑选三至五位适合的候选人后，再送请董事会以决定校长人选。校长遴选委员会的人数约九至十五人，其成员包括董事、教授、校友、行政人员、小区人士与学生等。大学校长应拥有强烈的道德操守与模范行为，亦应具有学术地位、管理技能、领导技能、可测量的经验、实现前景、保持优势、实现多样性与平等性、人员选择的公正性等才能[9]。
2.校长的职权
美国大学校长是董事会决策的执行者。校长在行政体制上实施董事会所决议的政策并对其负责，以呈报年度预算、调整相关规定、确定发展方向、建议适当的行政人员。美国大学由董事会与校长共治形式被视为其高等教育拥有丰硕成果的原因之一。
美国大学校长对外为学校的代表，对董事会则为全体教授的代表，其总揽一切教务、财务与事务。大学校长具有教授的身分，其职位同时涵盖行政人员、政治家与企业家三种角色
[10]：作为行政者的角色，校长必须实现董事会的政策、监督属下、分配资源与建立绩效责任系统；作为政治家的角色，校长必须对校内外各关系人士的需求做出响应，学校内部人士包括学生、教师与行政人员，外部者则包括校友、家长、地方、州和联邦政府、商业与服务部门、基金会、高等教育团体、新闻媒体与社会大众等；作为企业家的角色，必须在州议会或国会争取补助款，并获取学校需要的资源。
（三）美国公立高校的人事制度
依据联邦法律的规定，教师的任命不得受人种、肤色、宗教、性别、原国籍、性向、血统、年龄、婚姻状况、身心残疾或服务状况的影响，在该原则下大学与教师的权力与义务通过合约体现，人事制度通过大学内部细则来规范。以伊利诺伊州立大学为例（ISU），教师的任用条件与期限由所签订的契约来规定。董事会角色为雇主，教师为其员工，教师任用、晋升与终身教职事项由董事会委托校长负责。密执安州立大学（MSU）教员的任命、薪资、终身职、职缺等事务依据校长对董事会提出的建议来执行，董事会则保证以客观、无歧视与提供相等机会来反映遵守联邦宪法与密执安州人事任用法律。纽约州立大学（SUNY）的内部细则包括委员会的责任归属、召开与主持教职员会议与选举的程序，对组织成果的规定等，该校在职位有空缺时会举办甄选会议，会议结束后则由大学最高行政人员或推荐校长进行聘
雇与续聘，其人事任用的流程均须符合董事会的规章，以及与大学的管理制度相符。
（四）美国公立高校的财务管理机制
美国的公立高校在财政上很大程度依赖于州政府的补助。州政府对公立高校的经费资助也随经济发展状况而有所变化：在上世纪六七十年代，由于经济发展的优势与出生率不断增加的需求，州政府对于高等教育的援助款项持续增加；在八九十年代，由于政府税收与公共支出款项之间的不平衡状态不断加剧，州政府的补助则呈现大幅度的缩减；九十年代末期的经济繁荣不但刺激州政府与联邦政府增加对高等教育的开支，私人捐赠款项也持续增加。在二十一世纪初，由于国家经济与全球经济的再次衰退，州政府的资金援助与投资收入又呈现衰落的形势[11]。公立高校从传统资源中获得极有限的资金难以保持教育质量，面临这一困境时，部分公立高校已通过增加学费或发起私人捐助的形式来填补日趋下降的政府补助款项。然而，竞争性的市场虽然允许公立高校提高学费，但公众对联邦、州政府与董事会持续施加压力，大学已无法继续通过增加学费的方式来平衡收支。在高等教育资源基础越来越有限的状况下，许多公立高校选择了一条中间路线，以“责任中心管理”机制取代递增资金核算机制实现资源管理的去集权化。该机制允许各单位保留自身所生产的资源，并对其花费所产生的后果负责，然后对所有开支征税，以形成集中资源来资助核心机构与无法产生足够运作资源的学术单位[12]。
三、美国公立高校内部治理结构的特征
1．独特的法人——董事会制度结构与自治模式
美国公立高校法人的内部治理结构具有鲜明的本土化特征。中世纪大学的自治是学者行会自治，十六世纪英国的牛津和剑桥大学形成了以行会为基础的现代法人自治制度，美国则移植了英国的学术法人制度，同时采用加尔文教派外行管理教会和大学的理念和英国的信托制度，从而形成了美国大学和学院独特的“法人——董事会制度结构”的模式[13]。与前两种自治模式相比，美国大学自治模式的突出特点是由校外非教育行业人士管理大学，它架起了大学与外部的桥梁，对于处理大学与政府、教派、社会之间的关系一直发挥着稳定的作用。
美国公立高校董事会被称之为“局外（lay）董事会”，这种“外行领导内行”使董事会能以公共利益与消费者的观点对公立高校的办学绩效进行监督，并促使大学对社会需求做出响应。这种治理结构既与根植于美国高等教育的传统有关，也较好地反映出各行各业在高等教育领域的不同利益，而且有利于大学拓宽资金筹措渠道，更有力地吸纳社会有利资源。
2.内部权力的平衡与制约
美国公立高校内部的权力机构是董事会、行政委员会与学术评议会。董事会的任务是修订大学规章、组织变更与策划发展方向，行政委员会的任务是处理大学的重要行政事务，学术评议会则负责审议学术事务与提供学校发展的建议。
行政委员会。行政委员会是行政人员治理大学的权力组织，其建议是校长主要的决策的来源和依据。美国公立高校行政委员会的成员包括校长、副校长、财务长、各学院院长、董事会代表、校友会代表、学生代表等人员，主要职能是聘任学校主管、处理学校财务、签订协议或契约以及授权处理大学规程的重要行政事务。
学术评议会。学术评议会又称教授会，是董事会下设的学术管理机构，它负责的学术事务主要包括制定全校的学术政策，学科建设和发展课程设置、教学、学位事项，对外学术交流活动，也负责教师聘用、考核和晋升等事务。学院评议会的事务更多，权力更大，几乎包揽了学院的全部事务。越往基层，学术事务越集中，评议会的权限就越大。学术评议会体现了“教授治校”的理念，实现了学术共同体对学术事务的控制权，是保障专家治校、学术自由的重要机制。1915年，在杜威等人的领导下成立“美国大学教授联合会”并发布了著名的《1915宣言》，宣布了学术自由的主要原则：教授作为教师和学者有权自由发表言论；除非不称职或有道德缺陷，教师的职位必须得到保证；教授受处分前有申诉的权利[14]。近年
来虽然终身教职在市场化改革中受到冲击，但它仍然是学术自由的重要保障机制。
美国公立高校治理结构内部，董事会、行政委员会与学术评议会三者权力互相制约。董事会基于外行性质只负责宏观规划与管理，协调行政与学术关系。它是落实国家监督，政府间接管理和实现大学自治的重要保障机制。大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业干预的自由。在学校内部具体事务方面，是以校长为首的行政权力系统和以评议会为代表的学术权力系统。学术事务和行政事务分立，但是有时也交织一起，这时校长成为协调、沟通学术系统和行政系统的关键角色。它们之间相互渗透，形成了“管理共享”的良好机制[15]。
美国的公立高校的法人的身分使它成为市场经济中自主办学的主体，其公法人的法律地位又使政府能够通过政策与法律机制实现对其公共性目标的管理。美国公立高校法人部治理结构的职能就是对内外部权力的监督与制衡。外部监督与制衡是联邦政府与州政府以提供经费预算的方式来对公立高校进行规范，内部监督与制衡是行政委员会与学术评议会对董事会的制衡，通过对权力的监督与制衡，实现大学自治、专家治校和学术自由。美国公立高校法人治理结构的优越性是它们成为世界一流大学的内在因素，也是它们成为国际上公立高校改革样板的原因。美国公立高校法人治理结构对我国高校的管理体制和法人制度建设无疑具有重要的启发意义。
参考文献：
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