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公用事业运营效率与政府监管研究
现代集团基础设施融资部梁静
【摘要】
九十年代以来，我国城市公用事业经历了体制上的变革，公用事业的运营效率得到了极大的提高，为我国经济的高速发展做了巨大的贡献，但是由于政府监管的不足，我国公用事业运营效率仍有很大提升空间，通过完善政府监管来提升公用事业运营效率需要我们尽快破题解决。
公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性和公用性等特点。城市公用事业主要包括城市供水、排水、燃气、垃圾及城市公共交通等方面，是人民生活不可或缺的行业，它不仅是促进经济繁荣和发展的基础，而且对社会安定和环境保护也有很大的贡献。
在计划经济体制下，政府直接管理公用事业型企业的人、才、物和经营生产，企业收入全部上缴财政，支出由财政包干供给，实行“收支两条线”，企业的所有权、经营权均由政府掌握。这种模式在建国初期资源极度贫乏，百废待兴、百业待举的情况下发挥了巨大的作用，政府得以在较短的时间内集中有限的财力，使破败不堪的城市恢复了生机，稳定了全国政治经济局势，并初步构建了国民经济发展的骨架。
改革开放以来，传统的计划经济发生很大变化，市场化程度逐步提高，城市公用事业旧的管理体制所固有的各种弊端日益暴露出来，严重阻碍了城市公用事业的发展。在这种局面下，建设部在认真总结各地经验基础的情况上，2002年制定下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出按照建立社会主义市场经济体制的要求，以市场化为主线，全面推进市政公用事业改革，最大程度发挥市场在资源配置方面的基础性作用，以推动政府职能的转变和企业机制的转换，促进市政公用事业的额可持续发展。
一、关于公用事业运营效率的研究现状
国内外关于城市公用事业运营效率的研究大多数集中在公用事业与非公用事业宏观资金使用效率及所有制、投融资形态、与营运效率的的关系上，关于城市公用事业运营效率改进研究也大多数集中在市场化、拓展投融资模式、定位政府职能和改善监管等方面。
美、英、法的研究者对城市公用事业营运的时效分析得出的结论五花八门，有的认为公用企业成本更低，应保持城市公用事业公有制建设、运营；有的认为公有、私有企业在效率方面差别不大，应加强监管和改善管理运营水平；有的认为私有企业要优于公有企业，应该加大市场化、民营化进程。
在对一个发展中国家的样本做出分析后，有观点认为：城市公用事业的公有制导致运营效率的低下，通常政府出于财政能力的约束，对公用事业的投资是不充分的，而政府出于公益性考虑，对公用事业产品与服务定价过低导致企业收益率很低，从而导致再投资率比私人企业低，企业负债比例比私人企业高等，这些是造成城市公用事业公共所有绩效低的重要原因，对公有企业进行公共投资只能获得很低的净回报率，公有企业没有给政府创造净收入，远远不能对提高经济绩效产生贡献。观点最后认为，政府只有通过政府职能的合理定位，改善监管，实行民营化和市场化，以此增加公用事业的资金使用效率。
中国城市公用事业长期以来政府垄断经营，计划经济体制下国有资本的体制性垄断，造成其它社会资本根本无法进入城市公用事业领域，资本垄断性造成了行业的结构的封闭性、市场结构的独占性和法人治理结构的一元性，由于财政投资远远不足，行业没有其它融资渠道及时补位，行业发展受到严重阻碍。进入九十年代后，中国政府出台了一系列的法规政策，允许私人和外资资本进入城市公用事业领域，通过近十几年的发展，我国城市公用事业的资金结构发生了重大调整，公用事业运营效率较计划经济体制下有了很大的改善，但由于高层法制不健全、政府监管不到位等原因对公用事业的运营效率还有一定的影响。
二、我国目前公用事业监管体制现状
公用事业特许经营在我国实行已有二十多年的时间，在这期间我国的公用事业特许经营政府监管体系也从无到有逐步的发展起来，相对于国外成熟的政府监管体系，现阶段我国公用事业的政府监管存在着一些不足之处。总体来说，我国公用事业特许经营监管在不断进步的同时，呈现出以下问题：
（一）重实施，轻法制
我国目前的最高立法文件是国家建设部2004年3月29日颁布的第129号令《市政公用事业特许经营管理办法》，当该办法与其它部门颁布的法律文件相冲突时，实施者很难取舍，比如该办法要求对市政公用事业进行特许经营招标，而国家国有资产监督管理委员会和财政部于2003年12月31日联合发布的《企业国有产权管理暂行办法》要求国有资产必须经过资产评估进入产权交易所进行挂牌交易，但市政公用事业项目在转让时不应仅仅依资产价格来选择受让方，这就需要有更高的立法机构或者几个部门联合发文来协调该问题。
（二）重引资，轻监管
片面的认为公用事业的特许经营的主要目的是为了引入资金，只要资金引入就大功告成，而对特许经营的建设和运营的监管工作比较忽视，相对于引入资金，特许经营监管更是有实际意义，如何保持企业的规范运营，保证社会公众的合法利益主要取决于监管部门的监管工作。
（三）重建设，轻运营
我国建设部门传统上是直接负责运作城市基础设施和市政公用设施工程建设的部门，对工程建设的专业度比较高，因此对公用事业的建设工作更为熟悉和重视，而对企业的日常运营重视度不够，而特许经营期限主要体现为运营期限，一般为二三十年，且运营工作对于城市整体环境的提升有着直接的作用，运营监管工作显然更为重要。
（四）重硬件，轻软件
硬件主要指监管部门和监管人员的设置，软件主要指对监管手段的配置。我国公用事业特许经营监管工作很多地区处于初级阶段，具备了监管意识，设置了监管部门和人员，但监管的手段比较落后，主要依靠监管人员的日常督查，缺乏先进的软件支撑，监管部门需要逐渐配备先进的软件设施来完善监管工作。
我国城市公用事业在政府监管上存在的上述问题对公用事业效率的提升存在一定的影响，因此，必须尽快完善政府监管内容理顺政府监管体制，以促进公用事业效率的提升。
三、完善监管内容，理顺监管体制
1、完善政府监管内容
（1）、市场秩序监管
市场秩序监管包括两方面含义，一是市场准入、退出都是公用设施特许经营的重要制度，要按照国家和地方有关法律法规的规定，坚持公开、公平、公正的原则，建立市场准入和退出条件，严格操作规程，营造良好的市场竞争环境；二是特许协议签署后，原则上政府要保证企业在协议约定范围内的独家垄断经营的权利。
（2）、工程建设监管
政府监管部门需要对工程建设的设计、进度、造价、质量等环节进行监管，有效维护市政公用工程的安全性、可靠性和经济性。
（3）、经营状况监管
鉴于市政公用事业的公益性，政府监管部门还要对企业运营过程中的技术性指标、经营性指标以及财务性指标等进行适当监管，对企业提供的产品和服务质量进行定点、定时的检查和检测，发现问题要及时提出整改意见，对企业的经营风险要及时加以控制。
（4）、运营成本监管
公用设施运营成本监管是合理确定价格、促进企业提高管理和运营水平的重要手段，政府监管部门要配合审计、物价等部门加快公用事业价格改革，形成科学合理的价格机制，建立健全成本约束机制，建立公用事业行业产本和服务成本定期监审制度，掌握企业的经营成本状况，为制定和调整价格提供基础依据，防止成本和价格的不合理上涨。
（5）、资产安全监管
对于资产安全的监管是因为市政公用事业资产属于城市基础设施资产，一方面政府监管部门要对企业的安全生产进行监督，保障运营产品和服务的质量和标准，另一方面政府监管部门还要对公共资源进行安全监管。
（6）、信息发布监管
政府监管部门要尊重社会公众的知情权，建立畅通的信息交流渠道，将产品和服务的质量检查、检测结果和整改措施以适当方式向社会公布，使市政公用事业特许经营项目处于社会监督之下。
为了实现上述监管，政府需要和企业签署完善的特许经营协议，将上述六大主要监管内容体现在协议中，以便日常具体的落实和推进。
2、理顺政府监管体系
在我国一般市政公用事业的主管部门为各地建设部门，因此市政公用事业在实施特许经营后，日常的监管工作也主要由建设部门具体执行，部分地区通过在住建局设置专门科室或者二、三级单位实施公用事业特许经营监管，但还有很多地区缺乏公用事业特许经营监管的意识，忽视对公用事业特许经营后的监管。我们建议各地监管部门应加强以下工作：
1、加大向市政府汇报公用事业特许经营项目的汇报力度，不断强化市政府
领导对公用事业特许经营项目的认识和重视度；
2、加强与相关职能部门的横向联系，如发改、规划、审计、物价、消防、税务等，根据其不同职能，及时将其引入到项目中去，充分发挥其在项目中的职能，在地方政府的统一协调下，建立固定的交流机制，深入全面了解企业真实情况，形成对企业360度全方位的监管；
3、加强与新闻媒体的联系，将公用事业特许经营项目的重要新闻及时向社
会公布，促进整个社会对公用事业特许经营项目的认识和关心；
4、充分履行好自身的监管职责，不断追求制度的合理化和技术的专业化。
