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关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考
现代市场经济的有效运行，离不开政府的积极作用。规制是政府干预经济的一种常见方式。对自然垄断领域进行规制，是世界范围内的普遍做法，但传统的规制方式积弊甚多，亟待改革。
一、自然垄断行业的基本概念
在现实生活中，所谓“自然垄断行业”，是指公用事业为主的特殊行业，如供水、供电、煤气供应等，也包括与之相辅的特殊产业。这类自然垄断行业的初始投资一般都十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府如不加以适当规制，极易产生不利于资源最优配置和社会福利改进的后果。自然垄断行业通常具有的特征是：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低成本的商品供应市场，并由此而形成垄断性经营。为了节约交易成本，更合理地配置稀缺资源，世界各国政府都对自然垄断行业实行规制的做法。
自然垄断行业规制的概念与类型：自然垄断行业规制，是指在竞争很弱的自然垄断产业领域中，政府通过一定的政策和措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，作为导向垄断型企业的经济决策；或者制定强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面，作出明确规定。自然垄断行业规制，可分为两种类型：一类属于经济性规制；另一类属于社会性规制。自然垄断行业无规制的后果，最常见的有两种：一种后果是：市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种后果是：市场竞争达到了相对均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，商品生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被淘汰。
二、自然垄断行业规制的合理性
1、自然垄断企业的目标具有双重性。自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征，这就决定了该类行业中的企业应将公益性目标放在一定的位置上。作为一个企业，其重要目标是追求利润（经济效益）。因此，对企业如不进行适当规制，垄断性企业就会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。
2、信息不对称广泛存在。相对于垄断生产者，其它生产者处于弱势地位。相对于垄断生产者，消费者更是处于明显的信息劣势地位。
3、市场经济秩序的条件缺失。毋庸讳言，在市场经济条件尚未建立健全的情况下，对生产者如不加以适当规制，则难免会出现垄断欺市、特权经商的现象。营造公平交易的秩序，需要“规制”来作为行为规范的依据。只要“规制”具有存在的合理性，就不可能被完全取消，其本身变化的只是适应合理性需要的规制形式。
三、自然垄断行业的规制改革
深入推进自然垄断行业的规制改革，是我国加快经济社会发展的客观需要和必然选择。主要理由： 一是随着我国社会主义市场经济发展的需要，自然垄断性领域竞争的引入将不可避免，竞争因素将日益增多，垄断性市场结构必然被竞争性市场结构所替代。市场的参与主体，将不再是国有经济独此一家，民营经济、外资经济等非国有经济将更多地参与进来。
二是竞争性市场结构将逐步向曾经的自然垄断领域延伸，而竞争性市场结构的变化，必然进一步催化自然垄断行业规制体系和规制方式的创新。
三是全球经济一体化的竞争与合作，正在日益催促我国加快改革传统的规制体系和规制方式。例如，我国加入世贸组织后，WTO的规则要求每个成员的国内市场规制必须与其接轨，不得设置开放国内市场的歧视性障碍。
当前，推进我国自然垄断行业改革的主要任务：
1、规制改革的取向与重点。随着社会主义市场经济的发展，我国现行的自然垄断行业规制体系和规制方式，已显示出不适应甚至不合理的矛盾越来越多，尽管改革已经启动，但总体上的收效尚不尽如人意。
推进自然垄断行业规制体系和规制方式深化改革的战略取向是加快实现“两个转变”：一是由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变；二是由注重生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。自然垄断行业规制改革的重点是：要改革现行规制与国际惯例不对称的政策与措施，尤其要注重调整既符合国际惯例、又有利于保护国家安全的政策与措施。要改革现行规制中一些虽有明确的规定条款，但实际执行时难操作甚至易引发偏差的政策与措施。要改革进入规制、价格规制等易造成不该垄断而强化垄断的政策与措施。要改革执行经济性规制易与社会性规制相抵触的政策与措施，特别要注重调整和完善旨在增进广义社会福利的社会性规制，如环保、卫生、教育、文化和体育等公共事业方面的政策与措施。要改革虽有利于企业提高竞争力，但规制本身易造成垄断租金，特别是企业凭借规制不完善或有缺失的规定条款，易引发消费者利益受损的政策与措施。
2、剔除设租性规制。在推进体制转轨阶段，新的制衡约束、监督检查制度尚不完善，权力寻租还不可避免，尤其是“行政审批”这类常见的规制方式，由于审批权限的自由裁量空间难以控制，极易引发在实际执行中的主观随意性。因此，自然垄断规制改革应当遵循的一个重要原则是：建立规制的主旨并非是为“设租”。
自然垄断规制改革应剔除的主要内容：一是必须将自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争、以行政力量支撑垄断地位的一些没有合理性的规制，坚决予以废止。二是必须将垄断性企业的利益凌驾于消费者利益之上的一些没有合理性的规制，坚决予以取消。三是必须进一步清理和规范现行规制中易被收买又难以监督、制约的政策和措施，凡无必要的，坚决予以剔除。
3、填补规制真空。首先，在体制转轨中，易出现制度（规制）缺失或真空。例如：旧的规制被废止，新的规制在建立过程中没有完全涵盖应调整的主体和事件；新情况新问题层出不穷，对规制体系和规制方式不断提出新的调整或修正的要求。第二，出现规制真空，必将导致无法可依。因此，在推进制度的改革与创新过程中，应包括填补规制真空。第三，垄断性行业规制，原来所依据的多为政府部门制定的规章及各种内部条例、内部规定，既不公开也不透明，这类规制在市场经济条件下已不应再用，而要遵照国家行政许可法的规范授权，进行重新制定规制。第四，在制定新的规制过程中，必须高度注重程序公正的问题，要让各利益相关者都有充分发表意见的机会，并尽量照顾处于信息劣势的消费者。
4、强化对规制者的规制。现代市场经济的有效运作体制和机制，必须建筑在完善的法治条件下，而法治则必须通过其两个作用来为市场经济运作提供制度保障：一是依法约束政府的行政行为，即约束政府对经济活动的任意干预；二是依法约束经济人的经济行为，即包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。结论：强化法治的第一个作用至关重要。
一些人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前，一些地方存在有法不依、执法不公现象，与规制权被收买不无关系。
我国行政许可法的颁布实施，标志着法制建设将在规范市场经济行为上迈入新的阶段。加快自然垄断行业规制改革，特别是进一步加强对规制者的规制，这是规制改革的重中之重。
