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甘肃省扶贫模式选择研究
摘 要：甘肃作为全国的贫困省份，贫困的原因十分复杂。二十几年扶贫开发的实践，成功探索了区域性开发扶贫、解决温饱的反贫困道路模式。新形势下扶贫模式的选择非常重要，实行以“教育反贫困”战略，用知识创造财富等措施是当下最实际而有效的办法。
关键词：贫困成因 扶贫模式选择 教育反贫困
一、关于甘肃贫困成因的分析
关于甘肃农村贫困的原因，省内外专家和实际工作部门对此已有比较多的分析和总结，普遍一致的结论认为，甘肃农村贫困最直接的原因在于自然条件恶劣，生态环境脆弱，生存环境严酷。此外，经济基础薄弱，基础设施建设滞后，投入不足，人口增长过快，劳动力素质低下，也是导致贫困的重要原因。从自然条件看，以定西为代表的中部干旱地区，属于黄土高原干旱半干旱气候类型，突出特征是严重干旱缺水，植被稀少，水土流失严重，是黄河流域乃至全国水土流失最严重、干旱程度最深的地区之一。以陇南、临夏、甘南等地州为主的南部高寒阴湿及少数民族地区，是黄土高原、青藏高原、西秦岭山地的交汇地带，山大沟深坡陡，土地贫瘠，气候寒冷阴湿，冻、旱、涝、雹和滑坡泥石流等灾害频繁，地形条件恶劣，交通极为不便，是全省贫困程度最深、剩余贫困人口最多的地区。在地域分布上，甘肃农村贫困人口主要分布于中部干旱地区和南部高寒阴湿及少数民族地区，这两大区域集中了40个国定贫困县和95%左右的剩余贫困
人口。由此可以看出，甘肃农村贫困最直接的原因莫过于自然条件的严酷。
从社会经济和人口因素看，甘肃贫困地区带有共性的特征就是农业生产水平低下，非农产业发展落后，地方财政入不敷出，经济发展的启动力严重不足。教育落后，卫生条件差，人口增长过快，劳动力素质低下，也是普遍存在的问题。在人口素质上，由于经济落后，贫困地区教育文化和卫生事业的发展受到制约，农民受教育的程度普遍偏低，文化素质不高，思想观念落后，成为脱贫致富的严重障碍。据第四次人口普查统计，南部高寒阴湿及少数民族地区18个贫困县有高中及以上文化程度的劳动力仅占农村劳动力总数的4%左右，而文盲半文盲占总人口的比例都在40%以上。2000年第五次人口普查时，全省最贫困的临夏、甘南和陇南地区，农村文盲率仍然分别高达34.94%、30.36%和26.73%，大大高于全省平均17.09%的水平，其中东乡、合作两县（市）高达48.62%和50.31%。
根据舒尔茨等发展经济学家的分析，传统农业的基本特征，就是生产技术长期保持不变，依靠世代传授的经验，维持简单再生产的农业。由于生产技术长期处于停滞状态，生产水平低下，这就决定了传统农业基本上是自给自足或半自给自足的经济。在贫困地区，贫困农户更为低下的生产力水平，导致全部生产成果还不能满足自身和家庭的最低生活需要，自给不能自足，陷入绝对贫困。贫困地区传统农业的封闭性和自给性，决定了贫困农户在农业生产决策时必然要以解决温饱为首要和最重要的目标，从事其他生产也是完全出于满足自给的需要，从而在贫困地区形成了以自给性粮食生产为主的农业生产结构。而以粮食生产为首选的生产决策，恰恰又与贫困地区严酷的自然条件相矛盾，粮食生产时常遭受自然灾害的打击，产量水平低且极不稳定，结果导致一些贫困地区长期搞粮食生产却长期在温饱线上苦苦挣扎的尴尬局面。就甘肃而言，除河西走廊、沿黄灌区等水土资源条件较好的地区外，大多数贫困地区自然条件不利于粮食生产，粮食生产水平很低。在全国有名的定西地区，贫困的最大原因是干旱缺水，长期不得温饱的农民，多少年来把粮食看的比什么都重要，几乎把全部的精力都放在了种粮食、解决温饱上，然而“老天爷”似乎有意与农民的种植习惯作对：在定西干旱山区，农民靠天吃饭，正值小麦最需水的春夏之交，却几乎年年都出现旱情。多少年来，为了生存，为了抗旱，人们想出了各种各样的办法。
导致农村贫困的其他一些因素，诸如生态环境恶化、人口增长过快、人口素质低下，等等，从根本上看，也都与长期封闭的传统农业生产方式有关。与现代农业相比，土地和劳动在传统农业中是最重要的生产要素，资本、技术等现代生产要素投入很少。由于生产技术长期不变，生产工具落后，土地产出率低，必须有一定数量的耕地面积才能生产足够的粮食来满足农户家庭最低的生活需要，因而，在缺乏新的生产要素投入的情况下，传统农业增长只能更多地依靠扩大土地耕种面积。随着人口的增长，人地矛盾在贫困地区日益突出，劳动生产率不断下降，使得粮食增长赶不上人口增长的速度，这时，开垦新的耕地就成了解决粮食问题的主要途径。而耕地面积扩大后，劳动
强度相应增大，于是便产生了增加劳动力特别是男劳动力的需求，结果进一步推动了人口生育的过快增长，导致人地矛盾进一步加剧，陷入“越穷越垦，越肯越生，越生越穷”的恶性循环。
二、甘肃扶贫开发模式及主要措施回顾
甘肃的扶贫开发工作，从管理模式上讲，有三种模式：1982至1992年主要是项目管理：1993至2000年主要是到村到户；2001年至今主要实施参与式整村推进。在世纪之交的1998年就开始积极探索新的扶贫模式，把项目管理和到村到户结合起来，实行整村推进，既是在对过去十多年的扶贫措施进行总结，又是在探索扶贫工作的最佳方式。通过试点，成功地摸索了21世纪扶贫开发的可行模式之一，即项目管理与到村到户的最佳结合—整村推进。20多年来，甘肃在扶贫开发工作中，主要采取了如下措施：
1、加大扶贫资金的投入及合理利用。全省2009年扶贫资金完成情况如下所示：
（一）财政扶贫资金。2009年，省上共下达市（州）及县（区）各类财政扶贫资金109539万元。其中，“三西”专项资金20000万元、中央财政扶贫资金79437万元、省财政配套扶贫资金4602万元、“两州一地”扶贫资金5500万元。
截止2009年底，拨付到项目资金113635.28万元，占计划下达资金的103.74%。其中，“三西”专项资金20753.59万元、占计划下达资金的103.77%；中央财政扶贫资金80810.81万元、占计划下达资
金的101.73%；省配套财政扶贫资金5757万元、占计划下达资金的125.1%;“两州一地”扶贫资金6313.88万元、占计划下达资金的114.8%。
财政报帐资金100949.45万元，占计划下达资金的92.16%。其中，“三西”专项资金报帐20637.84万元、占计划下达资金的103.19%;中央财政扶贫资金报帐70396.73万元、占计划下达资金的88.62%；省配套财政扶贫资金报帐4179万元、占计划下达资金的90.81%；“两州一地”扶贫资金报帐5735.88万元、占计划下达资金的104.29%。
结转下年资金20671.07万元，占计划下达资金的18.87%；其中，“三西”专项资金结转614.37万元、占计划下达资金的3.07%；中央财政扶贫资金结转18573.7万元、占计划下达资金的23.38%；省配套财政扶贫资金结转1021万元、占计划下达资金的22.19%；“两州一地”扶贫资金结转462万元、占计划下达资金的8.4%。
（二）扶贫贷款财政贴息资金。2009年全省下达扶贫贷款贴息资金5114万元，实际完成资金4691万元、占下达贴息资金的 91.73%，吸引贷款97343.14万元。其中，项目贷款贴息下达资金2164万元，实际完成资金1922万元、占下达贴息资金的88.82%，吸引贷款58371万元；到户贷款贴息下达资金2950万元，实际完成资金2769万元、占下达贴息资金的93.86%，吸引贷款38972.14万元。
从上可以看出，不管是财政扶贫资金还是扶贫贷款财政贴息资金，都占有很大的比例，政策扶贫加上资金的合理利用，才能真正达到脱贫致富的效果。
2.以改土兴水为重点，坚持不懈地改变农业生产的基本条件 甘肃的特点之一是农村人口多，人均耕地少，主要靠农业解决生存问题。因此，农业生产条件的好坏，成为农民能否解决温饱的重要保证。为此，在扶贫开发工作中始终坚持了建设基本农田不动摇的指导思想。首先是坚持不懈地大搞梯田建设，采取集中修与分散修、突击修与常年修、人工修与机械修相结合，山水田林路统一规划，以贫困村为重点整体推进。其次是兴建了一批水利工程。针对甘肃干早缺水的实际，先后建成了引大入秦、景电二期等大型水利工程。与此同时，还因地制宜的兴建了一大批小提灌、小塘坝、小水库，新打了一批机电井。全省有效灌溉面积由1982年的1270万亩，增加到2003年的1946万亩，农民人均水浇地达到0.79亩。三是针对1995年甘肃出现的历史上少有的特大干早，实施了大规模、大范围的以“121”为主要形式的雨水利用工程，解决了250多万人、280多万头牲畜的饮水困难，补灌农作物面积达354.6万亩。
3.坚持调整农业结构，大力发展支柱产业
甘肃春季干早，有限的降雨集中在三季度，但土地面积广，日照时间长，昼夜温差大，各地（市）在发展有市场、有效益的产品和产业上都有各自一定的优势。为此，在扶贫开发中注重坚持调整农副业结构，以种养业为重点，以增加农民收入为目标，面向市场，发展了一批支柱产业。目前，以林果、畜牧、马铃薯、中药材等为主的支柱产业取得了较快发展，已成为农民和县级财政的重要来源。大力发
展以种草养畜为主的家庭养殖业，发展了一批养殖专业户和专业村，兴建了一批养殖和加工业，全省人工种植优质首蓓草46.7万公顷，草产品加工能力超过30万吨，已列全国首位，种草养畜已成为贫困地区农民增收的主要途径；定西市作为中国最贫困的地区，农业结构调整种避开春季干早少雨，利用春秋雨季，大力发展马铃薯和中药材，马铃薯种植面积已达290万亩。定西市农民人均从马铃薯生产中得到的收入达到339元，占人均纯收入的22.7%。中药材种植面积达到106万亩，其中在全国有名的当归种植面积占到全国的70%，全省的80%。目前以定西为代表的黄土高原中部干早区，形成了马铃薯、药材、蔬菜、草畜、花卉五大主导产业，种植面积已占总播种面积的42%，成功解决了贫困农户的温饱问题。
4.实施科技扶贫，不断提升扶贫效果
贫困地区地处偏远，信息不灵，交通不便，文化科技落后。甘肃把贫困地区科技推广作为扶贫开发的战略措施，重点抓好建立健全县、乡、村、社四级科技扶贫推广网络和农业科技适用技术的推广。到2003年，已累计推广各种农业科技成果200多项。每年新品种种植面积1100万亩，培训乡村干部I万多人次，培训农民技术员40多万人次。为了解决农民的吃饭、花钱问题，甘肃大力推广了地膜粮食温饱工程、膜侧小种植技术、节水灌溉、苹果套袋、暖栩养畜等实用技术，使大多数在干早缺水贫困地区的农民普遍掌握了一至两项农业实用技术。全省地膜粮食已达到1400多万亩，地膜小麦、地膜穴播
利用技术和科技相结合，用0.047公顷的日光温室的塑料棚面收集雨水，修建两眼水窖储水，浇灌一座日光温室种植的蔬菜，年收入可达4000元。
三、新形势下甘肃扶贫模式选择
进入新世纪，甘肃扶贫开发及整个农村经济工作的政策环境和宏观形势发生了一系列重大变化。首先，经过20年的扶贫开发，大面积集中连片的农村绝对贫困问题在甘肃已基本解决，农村贫困呈现出两个新特点：一是剩余的绝对贫困人口表现为“大分散、小集中”的特征，主要集中分布于少数自然条件十分恶劣的高寒阴湿地区和资源极度贫乏的干旱山区；二是大部分贫困地区虽已基本解决了温饱，但要实现稳定脱贫和致富奔小康还任重道远，农村相对贫困问题普遍突出。这两种新特点，对扶贫开发提出了新的难题。对前者而言，再靠过去那些诸如改善基本条件、地膜温饱工程等措施，不仅工程难度大、投资巨额，而且经济效果也太差。对后者而言，要实现稳定脱贫，解决大面积相对贫困问题，仅靠扶贫部门的工作和扶贫资金的投入是难以奏效的。第二，西部大开发的实施、我国加入WTO的形势变化以及全面建设小康社会的目标要求，给甘肃扶贫开发带来新的机遇和挑战，贫困地区如何抓住机遇，推进农业结构调整，实现农民持续增收，逐步由温饱向小康迈进，这是新形势下甘肃扶贫开发面临的重大任务。显然，以往的以温饱工程为中心的扶贫开发模式与这些形势变化已不太适应，需要进行调整和创新，应该在继续坚持过去成功、将来
仍行之有效的扶贫措施的同时，积极探索适应新形势的反贫困模式。本文拟从以下两个方面来探讨：
1、实行“教育反贫困”战略，用知识创造财富。贯彻落实《国务院关于进一步加强农村教育工总的决定》，明确农村教育在反贫困中的重要意义，针对甘肃农村教育中存在的突出问题，改革公共教育财政体制，扩大农民工培训的资金投入，大力发展农村职业教育与成人教育，积极发展甘肃远程教育体系，加强对甘肃教育的对口支援。
建立起加大中央和省级政府责任的义务教育专项转移支付制度。根据西方发达国家的经验，政府间义务教育转移财政支付制度是解决一国义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施。这一制度有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方财政对义务教育的投资力度，如德国；二是中央政府直接承担占义务教育经费最大比例的教师工资，如法国：三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。如英国和美国。
2、对剩余绝对贫困人口，就地扶贫难度大，应拓宽移民脱贫的渠道。一些剩余贫困人口相对集中的地方，生存环境十分严酷，继续大规模增加投资扶贫没有多大效果，搞小额信贷扶贫也难以从根本上脱贫，可能只有移民才能解决问题。“两西”建设20年过程中探索的“异地开发、移民搬迁”模式取得了明显的成效，今后仍然不失为一条行之有效的途径。除此之外，还应积极探寻劳务输出移民的路子。
劳务输出移民主要是由政府出面为特困地区农民寻求较为长期和相对稳定的外出打工就业机会，这些劳动力长期在外打工，思想观念和劳动技能将发生转变和提高，一般不会愿意再回乡生活。在西部大开发过程中，政府在基础设施和生态工程建设工作中，也应该更多地安排从特困乡村吸收特困农户劳动力参加工程建设，用这种办法取代“以工代赈”，既能使那些真正贫困的农民获得一定收入，也能达到让他们走出来的目的。
3、对已基本解决温饱的贫困地区，应积极探索市场化反贫困模式，走产业化扶贫开发的道路。甘肃20年的扶贫开发模式，其基本指导思想可以概括为“以解决温饱为中心”，取得了巨大成就，达到了预期目的。但在新形势下，扶贫开发的指导思想应逐步转到“以增加农民收入为中心”上来。增加农民收入，必须以市场为导向，调整农业生产结构，发展有比较优势的产业和特色农产品生产。在市场竞争日益激烈的今天，调整农业结构的关键环节不在于要求农民种什么、养什么，而在于产品生产出来以后如何尽快实现销售，销售问题解决不好，农民发展商品性生产的积极性就会受挫，就会重新回到以解决温饱为主要目的的自给性生产。在甘肃贫困地区，农民刚从温饱线下挣扎出来，没有能力靠自己去闯市场，如果没有外界力量组织带动，农民的商品性生产只能停留在小商品生产状态，无法扩大规模，发展成为农民增收的支柱产业。但是，在贫困地区，由政府主导的结构调整也存在很大局限，一是政府部门的工作职能决定了不可能有更多的精力去研究市场，二是基层干部长期习惯于按上级指令工作，习
惯于抓生产、抓工程，而不习惯抓市场、搞营销，况且基层干部的素质和所处地位的局限，也决定了他们很难准确了解和把握国内外大市场的变化。这种情况下，单纯由政府号召甚至强制推行的结构调整，其风险是很大的。
按照产业化思路推动扶贫开发，则是主要通过农产品加工、运销龙头企业和中介组织来带动贫困农户发展商品性生产，由此推动农业结构的调整。相对于农户和政府来讲，这些龙头中介组织专门从事市场研究和营销工作，更有精力和能力去把握市场，他们根据市场的需要从农户那里收购农产品，解决农户的产品销售问题，就可以引导贫困农户自觉地开展较大规模商品生产，从而实现收入增长。
参考文献：
[1] 李锐、赵茂林等.中国西部农村“教育反贫困”战略报告[M].北京.中国社会科学出版社.2006年6月.106-107页.[2] 师宗华.甘肃贫困地区扶贫开发战略与对策浅议[J].甘肃农业,1999,(1).[3] 刘泽云.西方发达国家的义务教育财政转移支付制度，《比较教育研究》[M].2003年第1期.[4] 李兴江.中国农村扶贫开发的伟大实践与创新[M].中国社会科学出版社.2005年4月.[5] 甘肃省扶贫信息网 日期：2010年04月21日
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