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江浙城乡公交一体化考察报告
3月4日至11日，市交通运输局领导率团一行9人，赴江苏句容、溧阳、吴江和浙江萧山、义乌进行了为期8天的城乡公交一体化考察学习，重点考察以上市（区）在公交线网规划、运力配置、票价政策、场站建设、财政扶持等方面的经验做法。此次考察目标明确，大家深受启发，对推动我市今年城乡公交一体化试点工作具有积极意义。
一、各自发展及现状
（一）江苏镇江句容市。地处苏南，全市总面积1385平方公里，人口近60万，辖9个镇、1个省级经济开发区和3个风景区管委会，2011年全市财政收入50亿元，列百强县第89名，曾经为交通运输部推进城乡客运一体化发展现场会的分会场。截至2011年8月底，全市共有城市公交线路12条，公交车72辆，日均客运量2万人次；城乡客运班线12条，班车
106辆，发车间隔约40分钟；镇村公交线路49条（学生接送线路199条，涉及学生5509人），公交车125辆，覆盖全市529个农村居民点，行政村和居民点覆盖率分别达100%和80%。
2001年，句容市对原挂靠车辆进行承包经营改革，2005年开通了第一条城乡客运一体化班线，2008年7月，企业出资380万元对7条农村公交班线129辆农巴车进行了回购（平均1.2万元/车），全面完成了城乡客运一体化改造，2009年4月-2010年2月，逐步开通镇村公交，基本形成了“三级”客运网络。2012年2月，句容市华通客运公司与镇江客运句容分公司注资入股，成立了城市公交、城乡公交、镇村公交和长途客运4家有限公司，预计2015年初步完成体制改革。
票价政策方面，城市和镇村公交实行一元一票制（最远镇村线路26公里），IC卡9折，月票45元；城乡客运实行分
段计费、无人售票，在原班线票价基础上下浮10%-15%，便宜1元左右（最远线路38公里7元）。
场站建设方面，目前已建成3处四级农村客运站，每处占地10-15亩，主体建筑3-4层3000㎡，实行站所合一、商业运作，由政府负责划拨土地，交通局负责建设，公交企业负责管护。客运便民候车亭已建成163个，每处（双向）造价5万元（江苏省补1万），下步还将规划建设237个。此外，句容市还专门成立了站务公司，投资近3亿元建设一座占地120亩的市区客运枢纽站，预计2012年12月建成使用。
财政扶持方面，城乡客运实行市场化运作，城市和镇村公交实行财政年审兜底，每年补贴500-600万元；此外，对城市和镇村公交新购、更新车辆补贴60%，目前年更新城市公交4-5辆，镇村公交10-15辆，约需补贴500-600万元。
（二）江苏常州溧阳市。地处苏南长江三角洲，全市总面积1535平方公里，人口78.3万，辖10个镇，2011年全市财政收入100.3亿元，列百强县第40名。交通运输部先后两次在该市召开现场会和推进会，是江苏省及全国的先进典型，其城乡客运一体化工程由城乡道路改造、公交一体化运营、镇村客运站场网络建设等项目组成，2006-2010年间先后投入财政资金84亿元。截至2011年8月底，全市共有城市公交线路22条，公交车180辆；城乡客运班线16条；镇村公交线路79条，公交车160辆，实现了对全市175个行政村的全覆盖。
2001年底，溧阳市对下属路运、客运两家企业进行资产重组和运输重新分工，公路运输公司（改制企业）专门负责长短途运输，客运公司（国有集体企业）负责车站、城市公交和城市出租车、镇村公交运行；2002年开始对全市客运车辆进行公车公营改造，同年底投资7500万元，按国家一级站标准建成了溧阳汽车客运站，在江苏省率先实行站运分离；2003年4
月起，用一年的时间斥资3800多万元，完成了全市17条线路、426辆个体中巴的收购工作（按8年期折旧），并对中长途班线进行公司化改造，车辆100%更新为空调车； 2004年起，相继投入4000万元，引进高档大中型客车226辆，开通22条城区公交线路；2008年开始发展镇村公交，到2009年全面完成城乡客运一体化以及客运站场等交通基础设施配套建设和运输体制改革工作，全市形成了“哑铃型”的三级客运网络。
票价政策方面，城市和镇村公交实行一元一票制，70岁以上老人免票，60-70岁半价；城乡客运实行分段计费、无人售票，计费标准为0.18元/人公里+0.5元公交费，较原班线票价低10%（最远线路8元）。
场站建设方面，2007-2009年间已建成8处镇级换乘站，每处占地8-15亩（平均10亩），造价180万元（国家补10万、江苏省补50万、常州市补30万、溧阳市补30万），实
行统一设计、站所分离，土地为公用事业划拨地；中途候车站亭已建成300多个，每处（双向）造价5万元（江苏省补1万），并于2010年起设置272只电子站牌。以上基础设施均由交通局下属融资公司负责建设管理，日常维护发包给道路养护企业。
财政扶持方面，城乡客运实行市场化运作，城市公交年收入约1200万元，其中优惠人群乘车亏损约500万元，与出租车收益统筹后，公司年实际亏损约30万元，镇村公交每车每天收入约100元，2009年亏损约460万，2010年亏损600余万，2011年800余万，以上亏损额由融资公司审计后负责全额兜底补贴；此外对新购、更新车辆，城市公交补贴8万元/车，城乡客运补贴3万元/车，镇村公交补贴33%。
（三）浙江杭州萧山区。地处长三角南翼，全市总面积1420平方公里，人口近240万（常住人口151万，外来人口88万），辖17个镇和11个街道，2011年全市财政收入200
亿元，综合实力居浙江各县市区首位，连续多年被评为“中国十强县（市，区）”。目前，全市共有公交线路179条，公交车1348辆（全部为天然气、油电混合动力等国Ⅳ以上车辆），日客运量40-70万人次，年客运量1.5亿人次，全区411个行政村100%全覆盖。
2004年，萧山区采用现金补偿或折股的方式对400多辆个体中巴车进行了公司化收购（计算标准为：车辆残值+剩余年期利润+签约奖）；2007年9月底开始启动杭州主城区与萧山区的公交一体化工作，主要工作为：整合萧山区内公交资源和实现与杭州公交的对接；同年12月国资公司全股收购萧然公交和便捷巴士并划转至交通发展有限公司；2008年4月对城市公交与长运公司实施了分离，至此，3家公交企业全部为国资控制，但其内部还有239辆挂靠车辆，同年5月斥资1.9亿元（每车20-30万元）对挂靠车辆及线路进行了回收；2008年6月，3家公交企业合并为萧山交通发展有限公司，与杭州
市公交集团按照49%和51%的出资比例组成杭州市萧山公共交通有限公司，同年7月新开通5条、优化6条杭州-萧山公交线路（直通杭州主城线路由改革前的2条增长至目前的19条镇镇通），公交一体化全面完成。
票价政策方面，实行1-5元一票制和6元以上分段计费（2元起步，1元加价），计费标准为0.12元/人公里，比原农村公交线路票价平均下降27.8%（最长线路70公里，平均40-50公里线路4元）。IC卡5折（财政给企业补贴至9折），学生2.5折，70岁以上老人、军人、残疾人等免票。
场站建设方面，建筑用地按公用事业用地划拨，建设资金列入财政预算（平均每处不计土地成本需1000万元）；目前，萧山区正在规划建造一座占地200亩的四位一体枢纽站。
财政扶持方面，实行政府购买公共服务，将IC卡刷卡由5折补贴至9折，按全区乘车优惠人群40%的出行量进行补贴，对客运量低于平均50%的线路进行补贴，对与浙江省0.06元/人公里的计费差价进行补贴（每年3000-5000万元）；同时实行两个联动，一是油价联动，按2002年标准对柴油价格3.81元以上部分进行补贴，二是工资联动，对司乘人员低于市区中等收入人群工资部分进行补贴；此外对新购、更新车辆，全部由融资公司购买，政府贴息。综上，2011年公交亏损2.9亿元，萧山区与杭州市分别按49%和51%的比例全额补贴，预计今年将亏损3.5亿元。
（四）浙江金华义乌市。地处浙江中部，全市总面积1105平方公里，人口200万（户籍人口74万，常住人口123万），辖6个镇和7个街道，2011年全市财政收入90亿元，列百强县第16名。目前，全市共有公交线路 条，公交车900余辆。
2000-2003年间，义乌市对挂靠车辆进行公司化改造，由企业出资回购（最高8年期花费26万，2011年金华回购车均
60万），同时将全市分为6大片区，恒风运营3.5个片区，万方1.5个片区，联运0.5个片区；2010年10月开始进行公交一体化改革，将原来的三级客运网络调整为两级公交网络：一级网络为起终点有一点设在城区的，包含原城市公交和改造后的农村客运班线（不必进客运站，保留原深入农村线路部分），二级网络为剩余农村支线，全部由恒风交运（国有控股80%）和万方交通（局属民营）两家企业实际运营，2011年改革全面完成。计划未来5年通过公开招投标引进2-3家运输企业，确保适度竞争，利于管理，将公交车增长至1500辆，公交出行比由9%提升至15%。
票价政策方面，一级网络实行1.5元一票制（最长线路27公里。改革前城市公交1.5元一票制，农村班线按里程计），二级网络实行1元一票。70岁以上老人、伤残军人、1.2米以下儿童等凭证免费，60-70岁老人、1.2-1.4米儿童等凭证
0.5元一票制。IC卡9折，学生卡7折，IC卡1小时内换乘7折。
场站建设方面，站场、站亭及站牌均由交通部门规划设计，公交企业负责建设管理。在线网方面政府无任何投入，只负责规划。
财政扶持方面，政府通过预拨付和年审方式对公交企业政策性亏损进行补足，并保证3%的利润，同时将镇（街）小面纳入补贴范畴。即补贴额度为：九大标准成本-企业收入+九大标准成本×3%，（2011年预算6300万年审不足，今年上报9800万）；对新购、更新车辆，由公交企业出资购买，新能源车辆补贴20%，国Ⅳ标准车辆补贴10%。
（五）江苏苏州吴江市。地处苏东南，全市陆域面积进1000平方公里，人口140余万（户籍和外来人口各70余万），辖9个镇，2011年全市财政收入100多亿元，列百强
县第2名。目前全市共有公交车540辆，其中一级网络（中心站和四个片区互相对接）198辆，二级网络（片区中心镇区的公交）105辆，三级网络（片区中心镇区到农村）169辆。
2001-2005年间，吴江市公交客运走过了个体-挂靠-承包-公司化的过程，逐步形成了以松陵、盛泽、汾湖三个区域为主，民营经济主导的城乡公交经营格局；2008年开始着手一体化改革，以企业经营体制改革为先行，按照“国有主导、多元投入、分域分式、公车公营”的原则陆续成立了5家国有控股51%的股份公司（其中交通局控股2家、镇（区）控股3家），并连续2年将一体化作为1号工程来抓。
票价政策方面，12公里以内线路实行1元一票制，12-16公里线路实行2元一票制，16公里以上线路实行3元一票制，空调运行期间外加1元。IC卡7.5折（下步将调至与苏州同步的6折），老年人享受乘车优惠。
场站建设方面，由交通局成立站场建设管理有限公司，与受益乡镇各出资50%进行场站建设，产权归公司所有；站亭、站牌建设与道路同步规划，由站场建管公司负责建设管护和广告招商（每站苏州和吴江财政各补1.5万元），每年场站投入约4000万元。
财政扶持方面，经营性亏损补贴由政府年审后对公交企业承担托底10%的总投资税后利润（2012年预计亏损300万元），一级公交市镇财政7:3开负担，二级公交各镇按比例负担，三级公交由所在镇负担；政策性亏损补贴分为：①公交刷卡补贴，一级公交市镇财政7:3开负担，二三级公交市镇对半负担（跨镇线路各镇再按比例负担）。②新公交线补贴，一级线路前3年每车先后补贴2万、1.5万、1万元，二级线路每车先后补贴6万、4万、2万元，三级线路每车先后补贴8万、6万、4万元，一级市镇财政7:3开负担，二三级市镇对半负担。③新购车辆补贴，一级车辆补贴20%，市镇财政7:3
开负担，二三级车辆补贴40%，市镇对半负担。综上，年需各类补贴6000万元（市镇财政各负担3000万），采用半年预付，年终审计的方法。
二、主要经验和做法
（一）财政补贴市镇捆绑。吴江市市镇两级财政共同担负公交补贴，比例为7:3开或对半（跨镇线路各镇再按比例负担）。此措施优点为：可以提高当地政府的购买公共服务意识，减轻市级财政负担。缺点为：与各镇经济状况挂钩，容易造成地区公交发展不平衡，富镇公交通至自然村，穷镇公交通至行政村，不能满足农村群众平等出行需求。
（二）城乡车辆公交性质。句容和溧阳市的城乡客运票价较之班线时期均有下浮，表面看似让利于民，其实由于车辆是公交性质可以超员，总体算来企业利润较班线时期均有提高。此措施优点为：群众受益欢迎，企业盈利积极性高，政府无需
进行补贴，为“三赢”局面。缺点为:城乡路况较差，且站距长车速快，超员安全隐患大大高于城市公交（在此问题上萧山和义乌比较人性化，萧山途经高架和义乌途经三级路况线路车辆全部使用线路班车模式无站位）。
（三）建设“智能交通网”。溧阳市和萧山区依托移动网络建立起“智能交通网”，优化整合了众多交通信息化项目，可对包括出租车、城市公交车、乡镇公交车、长途车、交通执法车、危险品运输车等在内的全部公共服务车辆实现位置调度与远程图像监控，并与出租车LED广告屏、车站“电子站牌”、出租车呼叫中心等项目相配套，特别是“电子站牌”可实时显示车辆运行位置和到站时间等信息，使原来单一功能的公交站亭变为集客运信息、公路标志、行车指示为一体的多功能服务站。此措施优点为：可有效提升企业运载效能和管理水平，为城乡居民提供丰富的交通资讯和便利的出行服务。缺点为：前期整合需大量更新各类软、硬件设施，投入过大。
（四）分段计费打卡。句容市下步将结合车载GPS，使IC卡用于分段计费，具体流程为：乘客上车时刷一次卡，扣除上车点至终点站的车费，下车时再刷一次卡，退回下车点至终点站的车费。此措施优点为：无需设置售票员或极大节省驾驶员的监督精力，精确控制分段计费，企业效益增长。缺点为：需大量更新各类软、硬件设施，前期投入大。
（五）实行站运分离。溧阳市于2001-2002年间探索实行站运分离，公路运输公司（省分公司）经营长途客运、城乡客运和镇村公交，客运公司（原局属企业）经营城市公交、出租客运、投资建站并专门成立站务公司，对长途车提取8%的站务费，对城乡客运车辆每月每车收取350元。此措施优点为：企业客运专业化，便于管理，并可减少基础设施投入，节约运行成本；两家企业各司其职，没有客源交集，不会引发矛盾，利于公平竞争和秩序稳定。缺点为：企业进行资产重组和运输
重新分工时各类事项交割繁琐，且政府协调有一定难度；企业独立投资建站，需雄厚的资金支持。
（六）对企业实行服务考核。义乌市由交通局办公室（深圳由财政局）负责每年对公交企业进行服务质量考核，并将考核结果与政府补贴挂钩：考核为优等的企业，额外奖励1%的利润，线路经营权到期后全部续期营运；考核为中等的企业，线路到期后缴回30%用于重新招投标；考核为差等的企业，线路到期后全部缴回，退出公交市场。此措施优点为：作为主管部门的抓手，可以规范公交企业的行为，突出企业的社会义务，提高公交服务水平。缺点为：某些指标难以数据化，且设置不当容易引导企业一味追求高档车、高保额等。
（七）使用新能源车辆。江浙各市（区）新购和更新车辆普遍为LNG车辆，较之常规柴油车辆年运行成本节省15%-30%。此措施优点为：车辆运行成本低、污染小，符合当前节
能减排大环境。缺点为：车辆购置成本高，前期投入大；需在换乘站附近建设加气站，且易遇“气荒”。
（八）“漂白黑车”。溧阳市70%的镇村公交驾驶员都是由“黑车”司机“漂白”而来的。主管部门通过招考将原先的“黑车”驾驶员聘用为镇村公交驾驶员，把“游击队”收编为“正规军”，并签订长期劳动合同。此措施优点为：既净化了客运市场，降低了“打黑”成本，也解决了“黑车”司机的就业问题，一举多得。缺点为：“黑车”司机驾驶技术良莠不齐，安全行车及服务意识不高，需进行系统全面的上岗培训。
（九）先行经营体制改革。吴江市在改革之初就以企业经营体制改革为先行，按照“国有主导、多元投入、分域分式、公车公营”的原则，将原来的民营企业逐步改制，以减少改革阻力。此措施优点为：可以化解公交公益化和企业效益化的矛盾，可以缓解经营主体和行业管理的矛盾。缺点为：实行以国
有主导的体制改革政府需投入大量资金，可能挤占后期改革的财政投入及补贴。
（十）镇村迷你公交。鉴于江苏省“村村通”公路3.5米宽（两边路肩各0.5米，100-200米设一会车点）的设计标准，句容和溧阳市专门定制了车宽小于2米，车长小于6米的柳州五菱11座面包车作为部分镇村公交。此措施优点为：车辆通过能力强，覆盖范围广，且可以节约运行成本。缺点为：承载能力低，逢年过节将严重超员，存在安全隐患且难以满足群众出行需求；轴距长于17座中巴，为换取稳定性而增大了转弯半径，一定程度上限制了车辆的通过能力。
（十一）与学生班车合二为一。句容市在城乡客运一体化的基础上，试点“以学生接送为主体，以镇村客运为辅助”的镇村公交新模式，在学生上下学时段，所有镇村公交全部停运，当做学生班车。此措施优点为：镇村公交相对“黑车”正规，车况良好、隐患较少，“既可以科学有效解决中小学生接
送工作存在的问题，消除潜在的安全隐患，又可以附带解决部分基层群众的出行难问题。”极大地节约了政府购买公共服务的成本。缺点为：学生上下学时段也是客运高峰时段，农村普通群众依旧出行难；作为公交性质的学生班车可以超员，依旧存在安全隐患。
（十二）设立融资公司。溧阳市和萧山区交通运输局下设建设投资公司（萧山公司资产50亿），负责基础设施建设及补贴资金的融资，贷款由市财政贴息（溧阳公司贷款10亿）。此措施优点为：借助民间资本，减少财政投资压力。缺点为：容易引发过度建设、超前消费，不利于财政管控。
三、与各市（区）对比
各市（区）城乡公交客运对照表
区 目 句容 溧阳 萧山 义乌 吴江 胶南
项 地
面积 1385 1535 1420 1105 人口 60 78.3 240 200 人口密度 433 510 1690 1809 镇（区）13 10 28 13 财政收入 50 100.3 200 90 百强排名 89 40 16 客运规模 73线 117线 179线 线 303辆
340辆
1348辆
900辆
客运主体 1 2 1 2 经营体制 镇江国有主常州国有 杭州国有主国有80% 导82% 局属民营 导51% 局属民营
1000 140 1400 9 100 2 线 540辆51%
1846
465
248公交 158班车
青岛国有
局属集体
国有
三级
经营模式
体化
三级
与杭州城区
两级 三级
城市公交 农村客运 城乡客运一城乡客运一公交一体化 城乡公交一城乡公交一
体化
体化
体化
票价政策 公交1元 公交1元 6元以上分一级1.5 1-3元一票公交一票 客运分段 客运分段
段计费
二级1元
制
客运分段
IC卡折扣 普卡9折
月票45
普卡5折 普卡9折
普卡7.5
学生2.5 换乘7折
普卡8折学生5折
场站建设投资主体 交通局
交通局属融资公司
区财政 公交企业
局属公司乡公交企业 镇各半
国资公司
一级8万
购车补贴 一级60%
二级3万
三级60%
三级33%
贴息
国Ⅳ10% 新能20%
一级20%
二级40% 公交60% 三级40% 经营性 亏损补贴 公交兜底 公交兜底 年审后
年审后
兜底 年审后
兜底+3% 兜底+10%
预拨付
半年预付
由此可见，我市目前与江浙各市（区）相比，流动人口少，人口密度低，财政实力薄弱。另一方面，我市农村客运班车还处于承包挂靠阶段，经营主体管理混乱，线路资源配置不合理，公司化水平落后5-7年。基础设施方面，全市站场建设毫无规划，除近几年新建改建的泊里、王台、海青三处场站能适应公交一体化改革外，其他镇（区）硬件设施十分薄弱。
四、发展对策与建议
（一）加强组织领导和部门配合。建议成立工作领导小组，至少由分管领导挂帅，交通、财政、发改、公安、审计、信访等部门抽调专人联合办公，各镇（街）积极配合，签订责任状，必要时纳入年度1号工程来抓。车辆回购时每车成立一个工作组，由当地政府负责，公安经侦和国税等部门全力配合。
（二）周密制定实施方案。建议按照“统一规划、分步实施”的原则，及时统筹制定一部具有前瞻性、经济性和可操作性的整体规划，将各项工作分解落实，按照政府和企业财力状况循序进行，确保相关配套设施与公交线路开通同步使用。
（三）加大公交优先支持力度。政府要坚持主导，出台有利于公交发展的扶持政策，在全社会形成“公交优先”的历年；财政部门要对公交企业实行经营性和政策性亏损补贴，地方财政也应小面担负部分补贴；工商税务部门对企业税费能免则免，不能免除按下限征收；土地部门优先预留、划拨公交站场用地。
（四）加强科技投入。建议借用我市天网系统信号，结合GPS监控平台，打造我市“智能交通网络”，为下步电子站牌建设和IC卡分段计费奠定基础
（五）加大专业化力度。及时确定经营主体，必要时可协调现有2家客运企业参股组建一家大而强的专业城乡公交公司；实行站运分离，使企业站务和客运专业化，既能减少基础设施投入，节约运行成本，又便于管理；委托专业评估中介公司对企业服务进行考核，通过设置合理的指标，可以引导企业有序竞争，不断提高服务水平。
（六）合理配置公交资源。针对各级线路条件，因地制宜，在有条件的镇（区）建设天然气加气站，最大限度地使用CNG公交车；客源较少的线路可以使用7米公交车或中巴；三级路况线路可以使用回购的线路班车，既能节省企业的购车支出，又能减少超员隐患；驾乘人员可以从原承包从业人员和沿线村（居）“黑车”司机中招募，注意加强上岗培训。
（七）继续深入学习。经各方面综合比较，吴江与溧阳的基本情况与我市相近，且其先进经验做法值得我市借鉴之处较多。建议联合财政、发改、公安、审计、信访等部门进一步深入研究。
