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对昭通市“黑网吧”的几点思考
昭通市网吧市场经过2004年以来的整治，基本上未成年人进入合法网吧的现象得到有效禁止，整个网吧行业正在实现由小、乱、差，向规范化、规模化转变，安全、文明、健康向上的网络文化环境正逐步形成。但是，在偶尔我们也会看到一些关于接纳未成年人上网引发青少年犯罪的报道。其实经过仔细调查发现多为乡镇“黑网吧”引发。“黑网吧”已经成为网吧行业的一大毒瘤，文化行政管理中的一大瓶颈。
无证经营的网吧，俗称“黑网吧”。即：没有通过文化、工商、公安等部门取得营业许可，私自开设互联网上网服务营业场所，为社会提供互联网上网服务。“黑网吧”主要集中在乡镇和城乡结合部等不易监管的地区。长期以来，“黑网吧”呈现隐蔽性强、危害性大和反查处手段高诸多特点，一直成为治理工作的难点。现就昭通市“黑网吧”问题谈自己的一些看法:
一、昭通市部分县区乡镇“黑网吧”情况：
“黑网吧”在乡村已趋泛滥。去年5月26日至6月3日昭通市文体局保卫东副局长带领市局文化稽查队对全市部分县区作了调研，一次暗访了6个县区的9个乡镇，实地目睹了4个乡镇有“黑网吧”在经营。其中：柿子乡1家、牛街4家、洛旺2家、罗坎4家。此四乡镇中仅牛街镇有一家网吧办有完善的证照。就昭阳区来说，据我们了解，除旧圃镇、北闸镇未出现举报以外，其余各乡镇均存在“黑网吧”的问题。在我们的实际监管中也存在着已经取缔的“黑网吧”易死灰复燃的情况，而且已经成为一种常规现象，一家“黑网吧”要取缔几次都无法做到彻底取缔，往往是取缔一月或二月之后又重新恢复营业了，“黑网吧”的取缔成了一个久治不愈的顽症。
二、“黑网吧”的主要特点及危害
许多“黑网吧”是以“家庭小作坊式”经营，规模小、隐蔽性强，风险小。首先，随着“黑网吧”的不断增多和蔓延，干扰了网络文化市场经营秩序，对合法网吧经营产生了较大冲击；二是影响学生学习。“黑网吧”面对的主要对象是中小学生，“黑网吧”大部开设于中小学校园附近，经营隐蔽，不受经营时间限制，游离于监管之外，大肆接纳未成人上网，容留未成年人过夜，引发学生逃学旷课，造成许多学生学习成绩下降；三是“黑网吧”环境差，存在着较大的安全隐患；四是引发青少年犯罪，有的未成年人发展成网瘾后，千方百计地向家长要钱、骗钱甚至盗窃；五是影响了未成年人的身心健康。由于未成年人自制能力弱，对上网有较强的心里依赖，轻者影响学习，摧残身体，严重者导致心里变态，心灵扭曲。
三、黑网吧产生的原因
1、网吧的数量和分布与我市实际上网需求不相符 我市有540万人口，93%的人口集中在农村，2009年登记在册的合法网吧，全市共有200家，其中乡镇网吧28家，其中：昭阳区4家，镇雄县12家，彝良县1家，永善县7家，巧家县2家，水富县2家。其余170家在城区。有115个乡镇一家网吧都没有，比例严重失调。合法网吧经营网点分布不均，大都集中在城里，大多数乡镇没有合法网吧，消费者不可能舍近求远去城里上网。不法人员就是看中这个行情，开设 “黑网吧”。
2、乡镇“黑网吧”存在的条件
随着社会的不断发展，农村对精神文化生活的追求不断提高，信息化意识不断增强，乡镇上网消费者不断增多，但是按照规定，自整顿以来一直停止对新增网吧证的审批，许多人想开网吧不能从合法渠道取得营业资格，所以不法经营者有利可图便悄悄地开设 “黑网吧”。
３、低本高利，屡查不绝
“黑网吧”所使用的设备均为城区网吧淘汰下来的设备，它又游离于行政部门的监管之外，又无管理税费，所以成本低，利润高，再加之如果执法部门罚不到应有之度，没有从根本上取缔，就会导致部分“黑网吧”被查处后又死灰复燃。
4、相关执法部门相互配合不力，未形成合力使“黑网吧”有机可乘，打击“黑网吧”工作缺乏长效机制；各有关部门在查处“黑网吧”上缺乏必要的配合和协调，存在着查处不力等。从目前“黑网吧”查处情况来看，主要是采取罚款的方式，未对其非法经营的电脑设备等设施设备进行没收，“取缔”之意未得充分体现，未伤其筋骨，风声过后又开业。
5、文化、工商部门与电信部门联系较少。就我们昭通市的情况而言，几个部门配合不够。其实如果“黑网吧”没有信号输入，那么就根本无法上网。如果电信部门把好了审查关，在经营中发现疑似“黑网吧”的用户就函告工商、文化部门，那么“黑网吧”就可以一管就死。
电信部门追求经济效益无可厚非，但是文化、电信、工商部门如何相互沟通、相互支持，达成共识，可以说是打击“黑网吧”的关键。
四、文化部门对“黑网吧”监管存在尴尬
网吧作为特殊的经营主体，管理部门众多，“黑网吧”按职责分工，工商部门牵头负责对“黑网吧”予以取缔。《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下称《条例》）第二十七条规定：“擅自设立互联网上网服务营业场所，或是擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔。”
文化部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理。所以：
1、文化部门要取缔 “黑网吧”，存在《条例》不支持的情况，大家在不了解《条例》的情况，只要是“黑网吧”引发的问题，不管是合法网吧，还是 “黑网吧”，就直接怪文化部门监管不力，所有的板子都打到文化部门的身上。
2、我们在工作中常常遇到这样的情况：举报人通过“12318”向我们举报“黑网吧”，通常是告诉举报人打“12315”举报到工商部门，同时还要说明“黑网吧”是由工商取缔，随后又书面告知工商部门，常常会遇到不理解的家长指责文化部门推诿、不作为，他们就不了解文化部门单独去取缔“黑网吧”是违反《条例》规定的，家长的心情我们可以理解，也痛心疾首，也想马上就取缔，但是职能明确，不能为之。对取缔“黑网吧”文化部门只能做到一旦发现及时告知相关部门，配合取缔 “黑网吧”。
3、文化部门执法力量薄弱，执法条件差。
昭通市共有执法人员67人，除了网吧以外，还承担着音像、书刊、电子出版、印刷、歌舞娱乐、演出、电子游戏、电影等文化市场和“扫黄打非”等其他文化市场的监管工作，同时在昭通市没有把文化市场监督检查经费纳入政府财政预算，昭通市又是一个贫困市，财政收支困难，投入到文化市场管理中的经费甚少；市、县、区执法人员不到位（盐津县稽查队只有一名稽查人员常年无法单独执法），执法条件差，绝大部分县区稽查队无交通工具，无照像、摄像等相应设备，盐津县稽查队连电脑都没有。
4、在执法的强制性、权威性等方面不如公安部门，文化部门作为网吧的主管部门，缺乏有效的手段对违法违规现象进行检查痛击，如对闭门经营的强制开门检查，对黑经营户的及时处臵等，文化部门只能对依法设臵的场所进行管理，在取缔无证照经营执法过程中，文化部门执法人员人身安全问题得不到保障，如在昭通市2008年在取缔“黑电玩室”过程中就存在几次遇围攻执法人员的情况，查处其他文化市场经营活动也存在类似现象。
五、管理对策建议：
（一）、各部门应强化集中整治与完善日常管理机制相结合的长效机制。
1、工商、公安、文化、电信等部门履行好对乡镇“黑网吧”监管责任，集中执法力量，加大专项整治“黑网吧”力度。
2、盘活乡镇文化站人员，建立乡镇文化站人员文化市场日常监管责任制度，把“黑网吧”监管作为主要监管内容之一，以便长期监管，对各自辖区内发现的“黑网吧”要及时上报，未上报的将由县区文体局在考核中扣分。工商部门在乡镇一级也有工商所，该辖区乡镇是否有“黑网吧”，它们情况最了解，最有发言权，同样也可以以制度的形式强化相应职能，责任到人，进行考核。
（二）、建立及时告知和联动响应机制
发现 “黑网吧”有几个途径：1是通过“12318”和“12315”举报发现；2是文化部门在监管网吧市场时发现；3是工商部门通过市场巡查发现；4是电信部门通过机房端口和线路巡查发现。
针对《互联网上网服务营业场所管理条例》中，无文化部门取缔“黑网吧”的职能要求，要打击“黑网吧”只有文化、工商、公安、电信几个部门建立及时告知和联动响应机制。这样就可以及时告知，及时联动配合，及时取缔，各个管理部门都有告知和联动的责任，而并不是事不关己的认为是哪一个部门的事，那么“黑网吧”将无处可逃。从发现“黑网吧”的几个途径就可以发现几个部门建立告知和联动响应机制是打击“黑网吧”的关键。
（三）、打击“黑网吧”离不开电信部门的合作，从源头上打击，将起到事半功倍的效果，切断信号源，使其无法与互联网连接，无法生存。首先、电信部门要把好审查关，对用户的资料及宽带用途进行仔细的核实，用于个人上网只需要1兆、2兆的带宽，开“黑网吧”至少要10兆、20兆的带宽，这是开网吧必备的技术条件。其次、加强线路管理，杜绝私自组网，通过线路巡查和故障处理掌握情况，对疑似私自组网的用户告知工商、文化部门。第三、通过机房端口流量上就可以明显的看出来，是个人使用的流量还是用于其他用途的流量，对疑似开设“黑网吧”的用户告知工商、文化部门。第四、在实际的检查过程中工商、文化发现“黑网吧”的及时将查处“黑网吧”经营者名单和具体地址通知电信部门，由电信部门及时停止向“黑网吧”提供信号接入服务，从源头上取缔“黑网吧”。所以：禁绝 “黑网吧”，与电信部门联合查处显得尤为重要。
（四）、做好教育疏导宣传工作，引导未成年人远离“黑网吧”，切断“黑网吧”客源。如何把未成年人“拉”出“黑网吧”不能只靠网吧市场监管部门。还离不开学校、家庭的齐抓共管。乡镇中小学校要开展形式多样的文化、体育活动转移学生对网络的注意力，教育引导未成年学生认识“黑网吧”的危害，自觉远离和抵制“黑网吧”。家长也要重视家庭教育，杜绝引发青少年犯罪。
（五）、采取疏堵结合的方式，把学生“留”在学校上网。鼓励中小学，职业中学积极兴办校内网络文化室。利用技术手段进行内容净化，加强制度管理，为学生提供安全，健康的网络服务。这样既能有效禁止未成年人到营业性网吧浏览开放性网络，又能提高青少年接受现代化科技成果，还能够支持学校完善硬件条件。如果一味的堵，只会让他们增强进入到全开放的网吧和“黑网吧”上网的欲望。鉴于目前学校经费困难，可以适当引进民营资金注入，实行学校管理，民营入股。适当的收取低于社会网吧收费标准的上网费用，用于维护和管理。但前提是要制度健全，确保为学生服务的网络是经过技术处理的半开放网络（目前几有趋于成熟的管理工具软件）。
如果能成功的把学生“留”在学校上网，就打击了以接纳未成年人为主要目标的“黑网吧”，为公安、工商、文化管理部门减轻打击“黑网吧”的工作量。同时也为文化部门管理网吧接纳未成年人问题提供一个很好的解决方法。
（六）、在现有不新增网吧的政策条件下，合理布局网吧分布，可以引导城区网吧自愿分流一部分到乡镇，在城区网吧林立，有证经营的网吧竞争激烈，有一部分规模较小，只有30－40台机子的网吧，在竞争中艰难维系。曾经就有网吧业主想把网吧地点转移到乡镇的想法，在乡镇小型网吧就有其生存的空间。“黑网吧”在设备条件、规模等方面，都无法与合法网吧相提并论，这样就形成竟争，使“黑网吧”无法生存下去。在昭通市各县区，有合法网吧的乡镇几乎都没有“黑网吧”，就是一个很好的例子。
随着网络文化市场计算机监管平台的安装使用，我们将有更多精力来打击“黑网吧”，在打击的过程中将会出现新的情况，新的问题，但只要各级真正重视支持，大家齐心合力，上下左右联动充分，办法总比困难多，文化市场就会更加繁荣有序，定会为和谐昭通的建设发挥文化市场的应有之功。（稽查队 陈再春）
