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电子政务建设中引人深思的几点经验
我国第“十一个”五年建设期已经开始，搞好“十一五”开局年的工作具有重要意义。从总体上讲，总结以往经验，特别是对存在的问题加以认真研究、继往开来是重要的一环。在“十一五”开局年的具体工作中，我觉得以下几点实践经验值得我们深入思考。
一是把握好党和政府的宏观政务需求，指导我们的具体工作。我国政府各部门都是为政府的宏观、总体目标服务的，只有把握好宏观需求才能明确具体工作方向。当前，针对政府主要工作，党中央和国务院已经明确提出全面建设小康社会的总体战略：即东、中、西部及东北老工业区的国家区域发展战略，并制定了一系列区域经济社会发展目标。针对政府自身建设，则对进一步转变职能，加速行政体制改革提出了明确要求。毫无疑问，电子政务建设应当为这两大宏观政务需求服务。
例如，从国家区域发展战略的实施要求看，无论东、中、西部及东北老工业区，国家都有明确的保护耕地和粮食安全、保护生态环境的要求。电子政务应能发挥重要作用。又如，从北京市东城区的经验看，电子政务在推动政府管理创新，更好地服务于社会公众上大有可为，而政府管理创新正是电子政务良性发展的强大动力。
二是把握先进、合理的建设模式。从开展办公自动化建设算起，我国政府的信息化建设已经超过了20年。在今天利用电子政务系统对社会公众履行政府职能为主要目标的时代，那种在机构内建立为本部门业务服务的信息系统的建设模式已经过时。对社会公众更好的服务的电子化政府的职能决定了跨部门、协同政务建设模式的必要性和迫切性。按照政务流程，建立跨部门的协同政务是电子政务可实现跨越式发展的先进、合理的建设模式。它的低成本，可持续地支持职能转变和管理创新，可良性、持续发展，已经为国内外众多成功的电子政务经验所证明。它主要的困难在于必须解决管理体制上存在的掣肘，即如何建立跨部门、乃至跨大系统的建设领导、协调体制与机制。事实上实施这种模式的每一步都必
须依赖政府管理创新。切实加强领导，建立有效的组织保障体系是问题的关键。尽管阻力巨大，但北京市东城区的成功经验充分说明这种建设模式是正确的、可行的，它应当成为”十一五”期间我国电子政务奋斗的目标。
三是加强信息资源整合利用的基础环境建设。空间地理信息和标准化是信息资源整合利用的基础环境。国际国内被统称为“空间地理信息”主要基于：地理信息（GIS），即电子地图，可在其上整合社会经济等专题信息；遥感（RS），即卫星、航空对地观测影像信息，可与电子地图融合，支持宏观监控、分析、处理资源与生态环境变化、产业布局、城市规划、城市管理与应急指挥等工作；卫星定位（GPS），可精确确定物体的空间地理位臵；若加上决策支持技术（DSS），加以综合集成，可使信息资源有机整合发挥出强大的综合利用能力。重要的是，绝大多数社会经济信息都是与空间位臵有关的。信息资源整合与开发利用若是以空间地理信息为整合的基础，则可大大减少其整合难度，充分发挥其整合优势。例如，北京市信息资源管理中心2006年的目标就是要建立包含120个图层的政务信息资源体系。这些图层的不同组合将展现信息资源的整合、共享与综合利用价值。标准化亦是信息资源整合利用的关键一环，但是标准化绝非闭门造车的产物。以应用驱动，并以空间地理信息为信息资源整合的基础环境，必定会在应用中推动标准化的进程，将对推动电子政务起到事半功倍的效果和加速器的作用，可有效地提高建设的绩效。美国政府于最近决定在联邦机构的电子政务管理部门中设立副部长级“高级地理信息官”的决定充分说明了空间地理信息在电子政务中的重要作用。
四是把握几点基本原则。以往的经验和近几年的实践反复、再次证明了以下几点基本原则是正确的。
应用驱动原则。电子政务必须以政务和应用驱动，而非以技术与设施驱动。例如网络建设，当前电子政务网络建设仍存在自建或变相自建网络，以及网络性能和可靠性过度冗余的问题，仍在造成巨大浪费。重要的是，政府没有必要自建或变相自建“网络平台”，这种自建的“网络平台”的要害是不可能达到电信级的管理水平，亦不可能达到电信级的可靠性和可用性，更难于良性、持续发展，因而从根本上不符合电子政务G2G、G2B、G2C的社会性要求。毫无疑问，这是少、慢、差、费的建设方式。充分利用电信资源，发挥电信运营商在电子政务中的骨干作用才是多、快、好、省的建设方式。就电子政务的社会性目标而言，我国电子政务网络已经就绪，需要解决的是：网络的组织和管理问题，而非独立于电信之外，另建一套。明确应用目标和管理策略，采用向电信运营商租用带宽方式，将可确保快速组网，可靠运行，保证应用，节约行政经费等多重目的。随着电信技术更趋IP化，电信业正发生重大业务转向，包括租用网络端接设备，甚至是局域网托管和外包都将成为可能。充分依靠电信，将可进一步大大降低电子政务网络建设和运行的行政成本。
降低成本的原则。不计成本似乎仍是当前电子政务建设的普遍现象。令人难于理解的是，信息技术飞速发展，摩尔定理依然有效，我们的应用依然很少，应用水平在深度和广度上依然不能令人满意，但建设方案的报价却从几十万、几百万，不断攀升到几千万、几亿，甚至十几亿。不顾实际需求，技术与设备务求最先进的，网络与计算机等硬件方案的功能和可靠性过度冗余成为普遍现象，设备更新周期越来越短，甚至保修期满亦成为更新换代的理由。这样的不计成本的电子政务将难以为继，是注定要失败的。我们必须以高度的社会责任感，从人民的利益出发，坚持节约办一切事业的党的优良传统，使电子政务真正成为造福人民的一项伟大事业。
可管理的原则。我们必须避免“重建设，轻管理”的现象。有些地方在电子政务方案设计中，随着技术指标的不断攀升，忽视日后能否有效驾驭的问题。管理比投资更重要。电子政务项目建设的根本目的是应用，而可靠应用的前提是必须具有可靠的管理，再先进可靠的设施都要由人来掌控。人的管理能力不到位，再好的技术也难于长期可靠地发挥作用。不具备有效管理的系统是风险最大的系统。即使将系统的管理外包，也需要我们拥有懂行的人才去掌控和管理这项外包。自己全然不懂，无管理的所谓外包不可能有效防范管理风险。
指导、协调的原则。电子政务需要有效的“决策力”和“执行力”的保障。我国政府信息化的经验表明：以单纯行政手段推动电子政务，即使在同一部门的实践中也被证明并不充分。在跨部门、跨大系统的建设中则难有成效。究其根本原因在于各政府机构间的条件、业务差异。在行政手段外，辅助建立以民主为主
要手段的指导、协调机制是比较有效和必不可少的，正如电子政务的重要目的之一，即是增加政府的透明度和公众参与政务的程度，其自身建设，在“决策力”和“执行力”两方面同样需要体现这一重要理念。例如跨部门的项目建设，只有各方带着自身问题充分协商、论证，才能找出符合实际、覆盖业务全范围的建设目标与技术方案，并由各方一致做出实施的“决策”。这种以民主程序为基础的“决策”必然会得到各方的响应，因而得到切实的“执行”。建立以民主为主要手段的指导协调机制是今后跨部门、跨大系统电子政务建设的有效的、必然的措施。
五是加强组织保障与人才培养，构建电子政务和谐发展环境。二十年来政府信息化的经验充分证明，是否建立有效的信息化管理机构是任何信息化建设成败的关键要素之一。首先必须有明确的机构和人员对政府巨额信息化投资承担法律责任。在责任不清的情况下风险必然极大，更难谈得上良好的绩效。其次成功的政府信息化要靠明确的政府需求和适合的信息技术之间的紧密融合——此机构的职责即是落实政府领导的信息化战略，组织制定规划，保障准确需求（此需求只可能从政府内部产生），负责跨部门协调，负责与IT企业合作，推动信息化健康发展。再次政府信息化的“产出”是信息资源——信息系统的本质是政府的电子文件柜和政令网，是政府的“脑”和“神经”系统——必须在此机构的严格监管下运行、维护。
上述三点决定了政府部门必须拥有自己的IT管理部门与人才队伍。外包，就其本质，是国际上IT服务管理（ITSM）提出的IT治理理念，它是IT管理部门执行国际ITSM标准前提下的一项管理措施，绝非政府不需要IT管理部门和技术人才的理由。组织保障体系和人才队伍建设的完备、充实程度将直接、决定性地影响到我国电子政务建设的进程。
当前我国电子政务建设还出现了不和谐的情况：主要是政府与企业的合作难于实现双赢；政府大大提高了入市门槛。最近有报导说，中关村从事软件行业的中小企业有三分之二发不出工资。参与电子政务建设的IT企业也普遍出现了类似情况。IT企业是高科技企业，是建设创新型国家的重要力量。这些企业不是以雄厚的资金和庞大的规模为标志，而是以人才为标志。在电子政务建设中，政
府有责任支持和扶植这些企业发展壮大。这不仅与政府的廉政建设没有矛盾，而且完全符合国家的科技政策和产业政策。通过深入考察和严格选拔，选择若干家IT企业作为战略合作伙伴，长期合作，是国内外政府成功实施信息化的基本经验。政府与企业应在国家法律和管理制度之下，实现精诚团结、齐心协力，平等互谅，政企双赢，即：政府信息化水平持续提高和深入；IT企业不断发展和壮大；共同实现电子政务的宏伟目标，共同提升了国家的国际竞争力。这才是电子政务长远发展的保证，是建设创新型国家和建设和谐社会的基本要求。我们必须看到，任何损害参与电子政务建设的IT企业利益的做法都将最终损害电子政务本身，损害到国家的根本利益。
